Avreglering och lärarrekrytering: En genomlysning av tre decenniers lärarbehörighet i svensk grundskola

Emil Bertilsson

 

 

De marknads- och decentraliseringsreformer som under 1990-talet infördes på skolans område har haft stor inverkan på skollärarnas situation. Arbetsmarknaden för lärare har blivit allt mer komplex och svårnavigerad. Med decentralisering och kommunalisering har det öppnats upp för en större lokal variation när det gäller lärares arbetsvillkor. Kommunerna satsar olika mycket resurser på skolan, vilket innebär skillnader i lärarlönenivåer, lärartäthet och stödresurser. Marknadsreformer har medfört ökade möjligheter till nyetablering av skolor. Därtill har prestationsskillnaderna mellan skolorna blivit större. Den tilltagande konkurrensen mellan skolor har också inneburit en tydligare skolprofilering.

Denna artikel handlar om en ofta förbisedd marknads- och decentraliseringsreform inom skolan: 1993 års avskaffande av det meritvärderingssystem som reglerade läraranställningar. I förgrunden står förhållandet mellan anställandet av behöriga och obehöriga lärare. Därtill fokuseras det på skillnader mellan olika typer av skolor samt på hur den växande skolmarknaden – med ett allt större antal fristående skolor – har påverkat anställandet av behöriga och obehöriga lärare. Artikelns underlag är rekryteringen av grundskollärare under åren 1995 till 2019.

Förstasidan från Lärarnas Riksförbunds tidning Skolvärlden 15 december 1989. Tusentals lärare hade samlats utanför riksdagen för att protestera mot beslutet att kommunalisera skolan.

Meritvärderingssystemets innehåll och avskaffande

Meritvärderingssystemet för läraranställningar, som infördes med ett riksdagsbeslut 1985, reglerade hur behörighet och meriter skulle bedömas bland de sökande till olika lärartjänster. I korthet bestod regelverket av ett poängsystem där meritpoäng fördelades till kandidaterna utifrån tre huvudsakliga bedömningsgrunder:

1) En sökandes utbildning utöver den som fordrades för att få en anställning som lärare utan tidsbegränsning (dvs. behörig som lärare), 2) den sökandes tidigare erfarenhet av att ha tjänstgjort som lärare och skolledare och 3) den sökandes erfarenhet av annan yrkesverksamhet. När väl den allmänna behörigheten fastställts fanns i poängsystemet en tyngdpunkt på tidigare erfarenheter som lärare.

I december 1989, när frågan om kommunaliseringen av skolan var uppe för beslut i riksdagen, hade frågan om behörighets- och meritvärderingssystemet diskuterats flitigt, inte minst från lärarfackförbundens sida. De menade att det handlade om att försvara grundläggande villkor för lärares anställningar. I riksdagsdebatten om skolans kommunalisering framfördes även en oro om hur behörighets- och meritvärderingssystemet skulle behandlas i ett allt mer decentraliserat skolsystem. Vad skulle hända om parterna på den kommunala arbetsmarknaden kom överens om att inte tillämpa dessa bestämmelser? Hur skulle kompetensförsörjningen i landets skolor kontrolleras utan ett övergripande regelverk?

Dåvarande skolminister Göran Person menade att farhågorna var överdrivna. I ett omtalat riksdagsanförande uttalade han:

“Det finns anledning, tycker jag, att understryka att den typ av mycket konstiga argument som har florerat —att om man fick en kommunal reglering av tjänsterna skulle vem som helst kunna bli lärare, att tillsättningar skulle göras där hänsyn tagits till sådant som inte var relevant eller riktigt — är felaktiga påståenden. De är också kränkande påståenden gentemot landets kommuner […]. Behörighetsregler och meritvärdering skall naturligtvis gälla också i fortsättningen.”[1]

Som vi alla vet genomdrevs kommunaliseringen – efter flera års hårda debatter – av en socialdemokratisk regering. Perssons garantier om meritvärderingens bestående var inte mycket värda. Den borgerliga regering som tillträdde efter valet 1991, och som leddes av statsministern Carl Bildt, lade nämligen fram en budgetproposition som innefattade ett borttagande av meriteringssystemet vid lärarrekryteringar. Oppositionen – anförd av Vänsterpartiet och Socialdemokraterna – gick i taket och menade att regeringen utan debatt ”smugit in” ett avskaffande av lärarnas meriteringsförordning.

Bildtregeringens argumentation gick ut på att meriteringsförordningen var otidsenlig utifrån två aspekter. För det första skapade den en stelbenthet i det nyligen decentraliserade skolsystemet. För det andra ansågs inte regleringen vara förenlig med Sveriges förpliktelser i ett eventuellt väntande EES-avtal, alltså det avtal som 1992 innebar att Sverige anslöt sig till dåvarande EU-regler om bland annat socialpolitik, konsumentskydd, miljö, statistik och bolagslagstiftning.

Vänsterpartiet försvarade meritvärderingssystemet med argumentet att det grundades på att ”utbildning, erfarenhet och kompetens” skulle väga tungt vid anställning, vilket utgjorde ett ”kvalitetskrav” för skolan.[2] Socialdemokraterna ställde sig på Vänsterpartiets sida. Riksdagsledamoten Berit Löfstedt (S) presenterade partiets reservation och passade samtidigt på att tacka Västerpartiet för att man hittat propositionstextens passus om upphävandet av meritvärderingsförordningen.

Oppositionens protester var emellertid verkningslösa. 1993 avskaffades de statliga meritvärderingsreglerna för lärartjänster och en direkt konsekvens av beslutet blev att skolrektorerna fick en avsevärt större frihet i anställandet av lärare. Exempelvis behövde inte rektorerna därefter göra en formell rangordning av de sökande.

Andelen obehöriga lärare ökar

Antalet obehöriga lärare ökade snabbt efter avskaffandet av meriteringsreglerna. För att anses vara behörig ska läraren i fråga inneha en pedagogisk högskolexamen. Tack vare Statistiska Centralbyråns register över pedagogisk personal (det s.k. Lärarregistret) är det möjligt att avgöra huruvida en verksam lärare har en pedagogisk högskoleexamen. Beträffande de lärare som enligt denna vedertagna definition räknas som behöriga lärare är det dock viktigt att ta fasta på två saker.

Den ena är att bland de behöriga kan det finnas sådana som har en utbildning som inte är matchad mot undervisningens eller tjänstens innehåll. Den andra är att definitionen inte säger något om lärares kompetens. Med dessa reservationer som förbehåll utgör ändå definitionen ett viktigt mått, eftersom behörighet ofta lyfts fram som en kvalitetsindikator och ett konkurrensmedel när skolor jämförs med varandra.

Som figur 1 nedan visar steg andelen obehöriga lärare (av samtliga lärare) i den svenska grundskolan åren strax efter kommunaliseringens införande och meritvärderingssystemets avskaffande. Utvecklingen fram till idag kan indelas i tre distinkta faser (illustrerade i figuren).

Åren 1995 till 2003 skedde en kraftig ökning av andelen obehöriga, från 8,5 procent till drygt 20 procent. Det innebar en ökning med hela 139 procent. Åren 2004 till 2012 stabiliserades läget, då andelen obehöriga pendlade mellan cirka 17 och 19 procent. Perioden 2012–2019 kännetecknades av en fortsatt ökning av andelen obehöriga lärare, från knappa 17 procent till dryga 30 procent, det vill säga en 79 procentig uppgång. Sammantaget under de tre senaste decennierna har alltså andelen obehöriga lärare i grundskolan ökat från dryga 8 till dryga 30 procent.

Figur 1: Andelen obehöriga lärare av samtliga lärare på kommunala och fristående grundskolor, 1995-2019

Om vi ser till fördelningen av obehöriga lärare i förhållande till olika skolhuvudmän är det tydligt att den inledande ökningen, från 1995 till 2003, hängde samman med att andelen obehöriga lärare blev fler inom de kommunala skolorna. Även om en klart högre andel av lärarna på de fristående skolorna var obehöriga i denna tidiga period (runt 40 procent) hade de en begränsad påverkan på den allmänna uppgången. Förklaringen är att antalet fristående skolor alltjämt var relativt få. Noterbart är att andelen obehöriga lärare inom de fristående skolorna har varit relativt konstant under hela tidsperioden. 1995 utgjorde de 41 procent och 2019 40 procent. Eftersom expansionen av fristående skolor varit hög från 2010, har dessa därefter haft en större inverkan på den totala mängden obehöriga lärare, men alltså inte på deras relativa antal.

Lärarlegitimationsreformen 2011 – som bland annat innebar att enbart lärare med lärarlegitimation kan få en tillsvidareanställning – har förvånande nog inte medfört en minskning av antalet obehöriga lärare. Tendensen är snarare den motsatta (tydliggjort i figur 1), vilket huvudsakligen kan förklaras av en tilltagande brist på behöriga lärare inom vissa ämnen och områden. Sambanden har stärkts mellan den typ av läraranställning man har och huruvida man verkar som obehörig eller behörig. 2019 hade exempelvis 45 procent av de som kategoriserats obehöriga en tidsbegränsad anställning. Motsvarande siffra bland behöriga var fem procent.

Det finns även ett tydligt samband mellan lärarbehörigheten och lärarerfarenheten. Bland de behöriga låg medeltalet tjänsteår på 14 år, vilket kan jämföras med knappt fyra år för de obehöriga. Med en större andel lärare med tidsbegränsade anställningar ökar även lärarrörligheten. Eftersom obehöriga lärare inte får sätta betyg, finns det en risk att arbetsbelastningen ökar för de fast anställda lärarna.

Vi kan alltså paradoxalt nog konstatera att antalet obehöriga lärare har ökat i den svenska skolan trots att utbildningskraven stärkts. Bristen på utbildade lärare och en allt större elevpopulation har cementerat denna trend. I sammanhang där resurser är begränsade, som tillgången till utbildade lärare, behöver man fråga sig hur fördelningen av lärarresurserna egentligen ser ut.

Behöriga lärares fördelning utifrån skolans marknadisering

Tidigare studier har indikerat att det finns en tilltagande ”pedagogisk segregation” i den svenska skolan. Med detta avses att lärarkompetenser – fastställda utifrån utbildning, behörighet och erfarenhet – är ojämnt fördelade mellan olika landsändar, regioner och skoltyper. Dessa mönster har också förstärkts över tid, vilket bekräftas av figur 2 nedan. I denna relateras andelen behöriga lärare till skolor med olika stor andel elever med migrationsbakgrund.

I figuren framgår att fördelningen av behöriga lärare på olika skoltyper har genomgått betydande förändringar om man jämför den tidiga perioden (1995–1998) med den senare perioden (2013–2016). Som tidigare nämnts var andelen obehöriga lärare i den svenska skolan relativt låg under den första tidsperioden, särskilt inom de kommunala skolorna.

Den vänstra delen av figur två visar också – när skolor delas in utifrån skolornas sammansättning av elever med utländsk bakgrund – att det i den första perioden (1995–1998) inte fanns några större skillnader vad gäller andelen behöriga lärare. Bland skolor som hade en förhållandevis låg andel elever med utländsk bakgrund var i medeltal 91 procent av lärarna behöriga, och bland skolor med en hög andel elever med utländsk bakgrund var motsvarande siffra 90,5 procent.

Om uppmärksamheten istället riktas mot den senare tidsperioden (2013–2016), där kommunala skolor åtskiljs från fristående, är skillnaderna mellan skoltyper betydligt större. Bland de kommunala skolorna ser vi dels att andelen behöriga lärare är generellt lägre och dels att skillnaderna mellan skolor baserat på andel elever med utländsk bakgrund har ökat. I jämförelse med den tidiga perioden kan vi också dra slutsatsen att vi finner fler kommunala skolor i gruppen med hög andel elever med migrationsbakgrund där en väldigt låg andel av lärarna har formell behörighet. Det är tydligt att det, jämfört med den tidigare perioden, har skett en förändring i fördelningen av kvalificerade lärare inom de kommunala skolorna. En närmare granskning av materialet visar att dessa skillnader särskilt framkommer i kommuner i socioekonomiskt svaga regioner. Det gäller framförallt de större städernas förorter.

Figur 2: Andelen behöriga lärare i två tidsperioder, 1995-1998 och 2013-2016.

I analysen ingår enbart skolor i storstäder, pendlingskommuner till storstäder och större städer utifrån Sveriges kommuner och regioners kommungruppsindelning. Inom respektive kommun har skolor delats in i tre lika stora grupper utifrån andel elever med utländsk bakgrund, från lägst (ljusgrå) till högst (mörkgrå). Siffrorna anger medianen (andel behöriga lärare) inom respektive skolgrupp.

När vi analyserar situationen inom de fristående skolorna (längst till höger i figur 2) framgår att dessa – jämfört med de kommunala – uppvisade ett starkare samband mellan andelen elever med utländsk bakgrund och förekomsten av (o)behöriga lärare. Det blev särskilt tydligt inom skolor belägna i kommuner med en hög andel invånare med migrationsbakgrund. De kommunala skolorna hade drygt 20 procentenheter fler behöriga lärare jämfört med de fristående.

Dessa resultat bekräftar vad tidigare forskning har påpekat om att skolor med de största behoven av utbildade och kvalificerade lärare i själva verket har svårast att rekrytera och behålla dessa. Från det tidiga 2000-talet har dessutom lärarmobiliteten ökat avsevärt, vilket fått negativa konsekvenser för skolor belägna i socioekonomiskt utsatta områden.

Avslutande diskussion

I inledningen togs utgångspunkt i en av de många reformer som genomfördes på skolans område under det tidiga 1990-talet: slopandet av meritvärderingssystemet vid läraranställningar. Denna reform ingick i en allmän trend av marknadsorientering och avreglering. En viktig följd blev att skolrektorerna fick större autonomi i lärarrekryteringen.

I artikeln har jag visat att flera av de farhågor som lyftes i debatten också förverkligades under 1990-talets tidiga år. Andelen obehöriga lärare ökade kraftigt och skillnaderna i tillgången till kvalificerade lärare mellan kommuner och skolor blev tydligare. Skolor i socialt utsatta områden har generellt fått en lägre andel behöriga lärare. Det gäller i synnerhet de fristående skolorna.

Att tolka denna utveckling som ett direkt resultat av meritvärderingssystemets avskaffande vore dock att gå alltför långt. Den viktigaste förklaringen kan i stället hämtas från demografiska förändringar. Elevantalet har stigit. Många lärare har lämnat yrket (både på grund av pension och för att man valt en annan yrkesbana). Det har varit svårt att utbilda tillräckligt många lärare med rätt kvalifikationer. Dessa faktorer förklarar emellertid inte den närmast strukturellt skeva fördelningen mellan skolor av lärare med olika kvalifikationer. Här blir det viktigt att ta hänsyn till de marknadsmekanismer som under de tre senaste decennierna präglat skolans styrning, till exempel avregleringen av meriteringssystemet. I ett skolsystem där det finns lönsamhetsvinster med att anställa obehöriga lärare (erfarenhet är kostsamt) och där tillfälliga anställningar kan skapa manöverutrymme för en svårplanerad framtid, får denna typ anställningsfriheter effekter.

För lärarprofessionen medför de ekonomiska vinstincitamenten uppenbara risker och utmaningar. Det finns nämligen en motsättning mellan att å ena sidan höja läraryrkets status och attraktivitet med hjälp av anständiga löner, goda undervisningsförutsättningar och trygga arbetsförhållanden, och å andra sidan att kunna ta ut så stora vinster som möjligt. Det senare förutsätter ofta lägre lärarlöner, visstidsanställningar och begränsade satsningar på dyr, men viktig, skolinfrastruktur som läromedel, ändamålsenliga undervisningslokaler och rikt utrustade skolbibliotek.

 

Referenser

Bertilsson, Emil (2020). ”Lärarutbildningarnas och läraryrkenas historia”. I Jarl Maria & Larsson Hans Albin. Utbildningens organisation och villkor : Demokratins grunder. Stockholm: Natur och kultur.

Dannefjord, Per, Persson, Magnus, & Bertilsson, Emil (2022). ”The Immobility of the Mobile Teacher. How Teachers Change Jobs in a Segregated Local School-market.” Scandinavian Journal of Educational Research, 1–14.

Enfeldt, Johan (2021), Därför får vi fler obehöriga lärare. Stockholm: Arena idé.

Ringarp, Johanna (2011). Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och välfärdsstatens

[1] Riksdagens protokoll 1989/90:42.

[2] Motion till riksdagen 1992/93: Ub502.

 

Emil Bertilsson är Fil. dr i utbildningssociologi och verksam som universitetslektor i samma ämne vid Institutionen för pedagogik, didaktik och utbildningsstudier, Uppsala universitet. Bertilssons huvudsakliga forskningsintressen rör lärarprofessionen och lärarutbildningar i ett nutida och historiskt perspektiv. Han har bland annat skrivit artiklar om genomströmning och avhopp från ämneslärarprogrammen samt om hur lärare byter jobb på skolmarknaden.

Lämna ett svar

Din e-postadress kommer inte publiceras. Obligatoriska fält är märkta *