ERIK NILSSON

Jag var oppositionsborgarråd och vice ordförande i Stockholms utbildningsnämnd åren 2000-2002 då Jan Björklund var ordförande. När vi socialdemokrater vann valet 2002 blev rollerna ombytta och jag tog över som skolborgarråd med Jan Björklund som oppositionsledare. Under dessa år utspelades en kamp om antagningssystemet till Stockholms gymnasieskolor med en mängd spännande ingredienser: marknadsprofilering, segregation, centrum och periferi, fusk och kvoter. I efterhand framstår det för mig som den punkt när jag på riktigt förstod med vilken kraft som marknaden styr skolsystemet. En kraft som i slutändan fick mig att svika min egen övertygelse och acceptera ett system som jag visste drev på segregationen i Stockholms skolväsende.

Jag kommer ofta tillbaka till de åren i mina tankar och skäms för att jag inte lyckades ta mig ur den rävsax som jag satt fast i. Här kommer min version av berättelsen om när Stockholms stad gick över till betygantagning i gymnasiet.

Införande av betygsantagning

I slutet av 1990-talet tillämpade Stockholms stad närhetsprincipen vid antagning till stadens gymnasieskolor. Skollagen föreskrev att eventuellt urval av sökande till program skulle ske på grundval av betyg, men det var ytterst sällan aktuellt med urval till program, men däremot till skola. Det fanns betydande statusskillnader mellan olika gymnasieskolor redan då, även om skillnaderna har ökat rejält sedan dess. De fristående gymnasieskolorna hade börjat göra sitt intåg, men hade inte mer än drygt 15 % av eleverna. Då som nu, var det istället vissa kommunala skolor som hade den högsta statusen. En grupp av traditionella ”stenborgar” som hade en historia som ”högre allmänna läroverk”. Det handlade främst om Östra Real, Norra Real, Södra Latin och Kungsholmens gymnasium. Undantagsvis fanns också skolor med högt söktryck utanför innerstaden, t.ex. Kärrtorps gymnasium som hade ett attraktivt mediaprogram och Blackebergs gymnasium som hade lyckats skapa ett starkt varumärke och rekryterade resursstarka elever från stadens västra delar.
Varje år resulterade antagningen i en mängd missnöjda elever och föräldrar som inte hade fått plats på de mest ansedda gymnasierna. Vi som var ledamöter i utbildningsnämnden kunde få upprörda skrivelser från föräldrar som ansåg det som en mänsklig rättighet att deras barn skulle få plats på något av högstatusgymnasierna. Det förekom också att fusk med adresser avslöjades. Elever hade falskeligen folkbokförts hos någon faster eller ännu mer avlägsen släkting i närheten av någon av de attraktiva stenborgarna. Det kunde också handla om taktikval av program eller kurser för att komma in på rätt skola. Utbildningsval föreföll mindre viktigt än skolval. Det var tydligt att status var viktigare än intresse i valet av gymnasieskola.

Sökande som inte kom från Stockholms kommun definierades i normalfallet som andrahandssökande och kunde komma in endast om det fanns tomma platser. Undantaget från detta var om det sökta programmet eller nationella inriktningen inte fanns i den egna kommunen då de räknades som förstahandssökande. Detta skapade naturligtvis också en irritation bland föräldrar i stadens kranskommuner som ville att deras barn skulle kunna konkurrera om platserna på innerstadens attraktiva gymnasier.

Mot bakgrund av detta togs det fram ett förslag om borttagande av närhetsprincipen och införande av betygsantagning till Stockholms gymnasieskolor under mandatperioden 1998-2002. Beslutet fattades av kommunfullmäktige i oktober 1999 och den första betygsintagningen skedde till höstterminen 2000. Den politiska oppositionen (S+V+Mp) yrkade på återremiss med hänvisning till att konsekvenserna av betygsintagning inte var tillräckligt utredda, men i stort sett tycktes enighet råda om behovet att skarpare profilera de kommunala gymnasieskolorna. Beslutet innebar att den sökande kunde rangordna ett antal kombinationer av program/inriktning och skola och att urvalet skulle ske baserat på elevens betyg från grundskolan.

Föredragande borgarrådet Jan Björklund anförde ett antal motiv till förändringen i sitt utlåtande till kommunfullmäktige:

• De kommunala skolorna skulle profileras med färre program på varje skola och tydligare uppdelning mellan studieförberedande och yrkesförberedande program i syfte att möta konkurrensen från fristående skolor.
• När den kommunala gymnasieskolan inte längre erbjöd ett brett programutbud på varje skola kunde man inte längre ha geografisk närhet som urvalsgrund. Därför skulle betygsantagning införas.
• Man ville komma bort från fusket och öka transparensen i antagningssystemet.
• Närhetsprincipen innebar att de resursstarka som hade möjlighet att bosätta sig i innerstaden gynnades och att dörrar stängdes till elever från ytterområdena.
• Eleverna skulle själva kunna påverka sina möjligheter att komma in på attraktiva skolor genom att anstränga sig i grundskolan.

Ur utlåtandet till kommunfullmäktige:

”Flera av Stockholms ytterstadsgymnasier har under senare år haft en vikande trend när ungdomarna söker in till gymnasierna. Enligt min mening är det önskvärt att det finns gymnasieskolor över hela staden. Detta förutsätter dock i verkligheten att det finns tillräckligt många ungdomar som vill gå i varje enskild skola. Profilering är en chans till nytändning i dessa avseenden. Hög kvalitet och tydlig profil är viktigare än skolans geografiska belägenhet när eleverna ska välja. Profillösa skolor med ett allmänt utslätat programutbud har haft svårare.”…
…

”Enligt min mening är den ökade mängden friskolor positiv. Jag bedömer emellertid att friskoleutvecklingen påskyndas av att många ungdomar, rätt eller fel, uppfattar fristående gymnasier som mer kvalitetsinriktade än de kommunala gymnasierna. Själva konkurrenssituationen framtvingar nu reformer inom det kommunala gymnasieväsendet som höjer kvaliteten. Även om omställningar skapar oro, är detta i grunden något positivt. Valfrihet och konkurrens leder på så sätt till högre kvalitet.
Profilerade gymnasieskolor kräver nya regler för skolplacering. Om Stockholms 27 gymnasieskolor sinsemellan får olika programutbud och profiler, måste huvudprincipen vara att eleverna har möjlighet att söka och skolplaceras i alla skolor över hela staden. Den hittills gällande närhetsprincipen bygger däremot på tanken att eleven går i den närmast liggande gymnasieskolan. Då måste alla skolor ha ett brett programutbud och vara relativt “profillösa”.

“Närhetsprincipen bidrar till att befästa en icke önskvärd bostadssegregation. Elever i socialt utsatta förorter har svårt att få plats i gymnasieskolor i innerstan.
Närhetsprincipen har dessutom lett till ett omfattande fusk, hur omfattande är svårt att bedöma. Det är dock allmänt känt att elever från förorterna folkbokför sig hos släktingar i innerstan under kortare tid när ansökan till gymnasieskolan lämnas in. Min bild är att de nuvarande skolplaceringsreglerna saknar önskvärd legitimitet hos stora elev- och föräldragrupper. En del av sökandetrycket till friskolor i innerstan beror på att elever i förorter inte ges rimliga möjligheter att skolplaceras på kommunala gymnasier i innerstan.
Betyg som urvalsfaktor har dessutom den fördelen att flit och ambition uppmuntras. Det måste anses vara ett bättre incitament att den har företräde som genom hårt arbete höjt sina betyg än att den får företräde som bäst lyckas trixa med folkbokföringen.
Enligt min uppfattning har närhetsprincipen spelat ut sin roll och bör ersättas med en betygsprincip.”
(Stockholms kommunfullmäktige. Utlåtande 1999:178. Föredragande borgarråd. Jan Björklund.)

Sammantaget var det en tydligt liberal tankefigur som präglade förslaget. Individuella klassresor skulle möjliggöras för dem som ansträngde sig. Skolan kunde betraktas som en slags tävling och man försökte ta bort en del privilegier som den ”gamla” överklassen hade – i detta fall i form av en bostadsadress i innerstaden.

Samtidigt kan man se förslaget som ett försök att stärka de kommunalt drivna skolornas konkurrenskraft. Friskolesystemet hade vid denna tid ökat sina marknadsandelar och de principer som gällde för de fristående skolorna kom att speglas i det kommunala systemet. Fristående gymnasieskolor kunde endast använda betyg som urvalsgrund. Lika villkor var ett slagord som ljöd överallt i debatten om relationerna mellan fristående och kommunala skolor. Då kunde man inte ha radikalt olika urvalssystem i antagningen. Inom den kommunala egen regin såg man med oro fram mot en ordning där fristående gymnasieskolor med hög status skulle kunna rekrytera de elever med höga betyg som p.g.a. närhetsprincipen inte kunde komma in på de kommunala högstatusgymnasierna.

Det fanns ett antal fristående gymnasieskolor som hade börjat konkurrera om riktigt resursstarka elever, t.ex. Stiftelsen Viktor Rydbergs skolor som hade öppnat sin skola vid Odenplan 1997. Chefer inom den kommunala utbildningsförvaltningen ville att deras skolor skulle kunna slåss om de resursstarka eleverna med samma vapen och ville ha betygsurval också till den kommunala gymnasieskolan.

Minskade segregationen med betygsantagningen?

Segregationsfrågorna fanns med på ett hörn i debatten 1999. Främst var det oppositionspartierna som lyfte frågan om vad betygsurval skulle innebära med avseende på segregationen. I den borgerliga majoritetens motivtext lyftes tvärtom möjligheten för elever i ytterstaden att bryta bostadssegregationen med hjälp av fina betyg från grundskolan.

Efter reformen hävdade den borgerliga kommunledningen att de nya antagningsreglerna hade minskat segregationen. Man kunde peka på att ett antal elever från ytterstaden med utländsk bakgrund hade kommit in på Södra Latin eller Kungsholmens gymnasium. Och visst förekom det sådana exempel. Det fanns ett antal elever från ytterstaden som tack vare höga betyg kunde komma in på högstatusgymnasierna i innerstaden, varav en del hade utländsk bakgrund. Däremot fanns det ganska lite som tydde på att segregationen baserat på social bakgrund skulle ha minskat med betygsantagning. Tvärtom, tyckte vi i den politiska oppositionen som snarare såg en skarpare segregation där barn till resursstarka föräldrar koncentrerades på vissa skolor medan de resurssvagas barn fick gå på andra. I detta sammanhang används resursstark för att beskriva föräldrars utbildningsbakgrund som ju är den mest definierande bakgrundsfaktorn i utbildningssystemet.

I en interpellationsdebatt 2001 framförde jag (som då blivit oppositionsborgarråd) kritik mot betygsantagningen och de effekter som den gett för elevsammansättningen på gymnasieskolorna:

”Skolborgarrådet glömmer däremot att tala om att det faktiskt också finns en negativ sida av betygsantagningen, och från att skillnaderna i antagningspoäng mellan den som har högst antagningspoäng och den som har lägst antagningspoäng faktiskt har fördubblats mellan antagningarna 1999 och antagningarna 2000. Det innebär att skolor som av skilda skäl inte uppfattas som så attraktiva i ännu högre utsträckning än vad fallet var tidigare får elever som har sämre förkunskaper, sämre förutsättningar. Frågan är vilka effektspiraler detta leder till i form av en uppdelning av A- och B-skolor, något som förstärks av att du har ett starkare elevunderlag i vissa skolor.”

”Om man ska ha en betygsantagning med de skillnader som vi ser i förutsättningar, då måste vi också fördela resurser på ett helt annat sätt än vad vi gör i gymnasieskolorna i dag. Vi håller på att gå ifrån en segregation som i första hand varit geografisk till sin karaktär och till en segregation som blir en betygssegregation med elitskolor och skolor för svaga elever. Om vi inte på något sätt möter den utvecklingen med att fördela resurserna på ett annat sätt kommer vi att få en väldigt ojämlik gymnasieskola i den här staden.”
(Erik Nilsson. Stockholms kommunfullmäktige. Interpellationsdebatt 2001-02-05)

I valrörelsen 2002 lovade vi socialdemokrater att se över antagningssystemet till gymnasieskolan. Efter maktskiftet i Stockholm vid valet 2002 beställde jag som nytt skolborgarråd en utvärdering av stadens utrednings- och statistikkontor (USK) – hade det förändrade antagningssystemet lett till minskad eller ökad segregation. USK analyserade graden av segregation i flera dimensioner: kön, utrikes/inrikes bakgrund och social bakgrund. Resultaten var entydiga. I alla dessa dimensioner hade betygsantagningen medfört ökad segregation alltså åtskillnad mellan elever av olika bakgrund.

Alternativt förslag med tre kvoter

Utbildningsförvaltningen utarbetade på nämndens uppdrag ett alternativt förslag till antagningssystem som bestod av tre kvoter som skulle viktas lika. En tredjedel av eleverna skulle tas in på betyg, en tredjedel på närhet och en tredjedel på lottning. Göteborg hade vid denna tid ett system som innehöll lottning, vilket vi i inom den styrande majoriteten S+V+Mp var inspirerade av. Men från den borgerliga kanten användes Göteborg som avskräckande exempel och man menade att det var orimligt att låta en så viktig fråga som skolplacering avgöras med hjälp av lotten.

Frågan diskuterades intensivt mellan oss i den politiska ledningen och utbildningsförvaltningen. Det blev efterhand tydligt att tjänstemännen motsatte sig en återgång till närhetsprincip eller till det alternativa förslaget med tre olika kvoter. Man menade att det skulle missgynna de kommunala skolorna att inte få konkurrera om de bästa eleverna och därutöver menade man att det skulle vara svårt att vinna legitimitet för ett så komplicerat system som också innehöll lottning.

Efter en jobbig process kom jag själv också fram till att det var omöjligt att ta bort betygsantagningen. Jag drog slutsatsen att det var en irreversibel process och så länge marknadstrycket från friskolorna fanns där så skulle den enda effekten bli att den kommunala skolan skulle tappa marknadsandelar. Jag tänkte att det var större möjligheter att påverka segregationen om eleverna var kvar i det kommunala systemet än om de gick över till fristående skolor. Det här är en mekanism som jag sett många gånger senare i olika kommuner. Om kommunen vidtar åtgärder för att åstadkomma en blandning av elever med olika bakgrund så kommer marknaden erbjuda möjligheter för resursstarka grupper att inte behöva blanda sig med ”de andra”. Därför styr även de interna kommunala systemen mot en segregation där man låter resursstarka föräldrar ha sina barn på skolor med likasinnade.

Jag fick gå med svansen mellan benen till Stockholms Arbetarekommuns representantskap och förklara att vi inte kunde hitta ett bättre alternativ till det rådande antagningssystemet. Jag fick hård och rättmätig kritik, främst från SSU för att jag hade svikit de socialdemokratiska vallöftena. Men representantskapet gick på min linje och skolplacering på grundval av betyg bestod.

Alternativa strategier för att motverka segregationen

Den alternativa strategi som vi hade för att motverka segregationen och stärka ytterstadsgymnasierna bestod av tre beståndsdelar, som efterhand visade sig lika verkningslösa:

1. Vi skruvade rejält i den interna resursfördelningen där en ytterstadspeng infördes som gav vissa ytterstadsskolor med låg status och låga intagningspoäng 1,5 gånger den ordinarie programpengen. Inte heller det hjälpte för att bryta de negativa spiralerna och jag lärde mig att resursfördelning sällan är tillräckligt för att kompensera för starka segregationseffekter.

2. Vi prövade att förlägga yrkesprogram till stenborgarna i innerstaden för att få en viss blandning av elever. Kungsholmens gymnasium skulle starta ett vård- och omsorgsprogram. Östra Real skulle starta ett handelsprogram o.s.v. Det vill säga motsatsen till den profilering och minskning av programutbudet som beslutades 1999. Fungerade det? Nej, tyvärr. Handelsprogrammet på Östra Real lades ner efter några år. Vård- och omsorg på Kungsholmen fick aldrig komma in i huvudbyggnaden utan lades i andra lokaler och avknoppades så småningom till en egen skolenhet.

3. Slutligen skulle vi investera tungt i ytterstadsgymnasierna och ge dem väldigt attraktiva profiler. Tensta gymnasium rustades för mångmiljonbelopp och utvecklades i samarbete med en amerikansk modellskola Ross School på Long Island utanför New York. Farsta gymnasium fick en stark idrottsprofil som skulle rädda elevunderlaget och Skärholmens gymnasium delades upp i några starkt profilerade gymnasieskolor. Stadsteatern byggde en filial i lokalerna och ett estetiskt program med teaterprofil inrättades. Stockholms transport- och fordonstekniska gymnasium startades istället för det gamla fordonsprogrammet i Skärholmen. Alla dessa miljonsatsningar utom den sistnämnda misslyckades skändligen. Elevunderlaget svek och alla dessa gymnasier är nu sedan länge nedlagda.

Den regionala utvidgningen

Efter min tid i Stockholmspolitiken utvidgades betygsantagningen till att gälla i hela Stockholmsregionen, vilket naturligtvis förstärkte segregationen ytterligare. De mest resursstarka eleverna från hela länet kunde nu slåss om platserna på de attraktiva innerstadsgymnasierna, varav de flesta fortfarande var kommunala.

Om man idag analyserar intagningspoängen till de olika skolorna kan man i princip se hur de följer kollektivtrafikvägarna in mot centrum. Ju närmare centrum man kommer desto högre intagningspoäng krävs för de breda studieförberedande programmen. De få kvarvarande gymnasieskolorna i ytterområden och kranskommuner brottas med vikande elevunderlag och en resurssvag elevsammansättning.

Om vi t.ex. jämför lägsta antagningspoäng för Naturvetenskaps- och samhällsprogrammet mellan tre gymnasier med låg, mellan och hög status där statusen samvarierar med närhet till Stockholms centrum så ser man hur stora skillnaderna är:(Källa Stockholms läns gymnasieintagning ht 2021)
Alla som förstår något om skola inser vilken väsensskild uppgift det är att undervisa en klass där minsta poäng från grundskolan är 320 poäng alternativt en klass där alla behöriga elever kom in.

Slutsatser och reflektioner

Jag har misslyckats med många saker under mina ca. 30 år som ledande politiker och tjänsteman på olika nivåer i det svenska skolsystemet. Men inget misslyckande plågar mig så svårt som detta. Hade jag kunnat få till ett annat antagningssystem som hade dämpat segregationen i stället för att spä på den? Ja, kanske kunde jag ha gjort mer motstånd. Men numera är min slutsats att själva logiken i den marknadssystem som präglar svensk skola i slutändan ändå skulle ha brutit ner alla politiska försök att åstadkomma en bättre blandning av elever med olika förutsättningar. Logiken bygger på konkurrens i två riktningar:

Skolorna ska konkurrera om elever. I teorin skulle denna konkurrens leda fram till bättre skolor eftersom föräldrar och elever (kunder) skulle välja bort dålig kvalitet som då skulle slås ut. Vi kan nu konstatera att systemet inte fungerat som det är tänkt. Skolorna strävar efter att rekrytera resursstarka elever som kräver lite insatser och som ger skolan ett bra rykte. Det är mycket svårt för ”kunderna” att bedöma kvalitet i utbildningen och i stället väljer de skolor där elevunderlaget är starkt. Man väljer inte skola utan klasskamrater som jag brukar säga.

Eleverna ska konkurrera om att komma in på de ”bästa” skolorna. I föredragande borgarrådets Björklunds motivtext sägs rakt ut att betygsurvalet ska sporra eleverna att anstränga sig hårdare i grundskolan för att slåss om de attraktiva gymnasieplatserna. Reformen skulle på det sättet driva på elevernas kunskapsutveckling. Sedermera har Institutet för Arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) genomfört en studie som visade att inte heller detta mål uppnåddes.

”Tidigare forskning har visat att antagningsreformen i Stockholms kommunala gymnasieskolor har haft stor inverkan på fördelningen av elever över skolor. Den här rapporten visar att eleverna i Stockholm inte presterar bättre tack vare att de fått utvidgade valmöjligheter. I själva verket finns negativa effekter för invandrare, elever med rika föräldrar och elever med höga grundskolebetyg.”
(IFAU Rapport 2006:15. Martin Söderström)

Jag är för egen del övertygad om att konkurrens inte är rätt metod för att driva kvalitetsutveckling i svensk skola. Marknadssystemet har lett till skarpare selektion av elevunderlaget, avprofessionalisering av lärarkåren genom mer detaljreglering och mer kontroll, förstärkta problem med bristande likvärdighet i betygssättningen och dåligt resursutnyttjande. Exemplet betygsantagningen i Stockholm visar ett en enskild kommun (även om det är den största) inte på egen hand kan införa principer som strider mot den grundläggande marknadslogiken. Hela systemet måste ställas om för att vi ska kunna få en mer likvärdig skola där elever med olika bakgrund kan mötas.

---

Erik Nilsson.
Tidigare skolborgarråd i Stockholm, förvaltningschef i Botkyrka, avdelningschef på Skolverket och statssekreterare på utbildningsdepartementet.