Den svenska förskolemarknadens födelse: Från Lex Pysslingen till barnomsorgspeng

ESBJÖRN LARSSON, JOHANNES WESTBERG

Även om privatisering av offentlig verksamhet är något som ofta kritiseras är möjligheten för föräldrar att välja förskola för sina barn något som många idag tar för givet. Att kunna välja mellan olika slags förskolor har emellertid inte alltid varit en självklarhet. Så sent som 1984 förbjöds offentliga bidrag till privata vinstdrivande förskolor och det var först genom införandet av en barnomsorgspeng 2009 som förskolan blev ett slags marknad.

Hur förskoleverksamhet har finansierats och i vilken regi som förskolor drivits har skiftat genom historien. De första småbarnsskolorna som etablerades i Sverige under 1830-talet och de barnkrubbor som tillkom under 1850-talet drevs helt och hållet i privat regi och medlen kom ofta från rika filantroper och föreningsverksamhet.

Under slutet av 1800-talet började emellertid också landets kommuner att ge bidrag till förskoleverksamheten och runt 1940 stod kommunerna för nästan hälften av förskolornas intäkter. I linje med detta ökade engagemang från det offentliga kom kommunerna också att i allt högre utsträckning börja driva förskolor i egen regi, vilket gjorde att de kommunala förskolorna gick från att utgöra blott 7 % av landets förskolor 1941 till 96 % 1970.

Detta sätt att betrakta förskoleverksamhet som i första hand en offentlig angelägenhet fastslogs sedan i 1975 års förskolelag, som pekade ut förskolan som ett kommunalt ansvarsområde (Westberg 2008; Westberg 2019).

Syftet med denna artikel är att dels beskriva framväxten av en svensk förskolemarknad från 1984 och framåt, dels att förklara hur en sådan utveckling var möjlig. Såväl beskrivningen som analysen bygger på de resultat som publicerats i forskningsartikeln ”Winning the war by losing the battle? The marketization of the expanding preschool sector in Sweden”, vilken är publicerad i tidskriften Journal of Education Policy. Den ursprungliga undersökningen bygger i sin tur på analyser av framförallt svensk riksdagsdebatt under den aktuella perioden.

Lex Pysslingen och dess konsekvenser

Förskolan som ett kommunalt ansvar kom emellertid att utmanas i grunden under första hälften av 1980-talet. I en tid som präglades av striden om löntagarfonder, de borgerliga 4 oktober-demonstrationerna och internationella idéströmningar om avreglering föddes tanken om att utmana hur offentlig verksamhet skulle drivas genom etableringen av ett privat alternativ till de kommunala förskolorna. En viktig skillnad i jämförelse med 1800-talets förskolor var dock att man nu att verksamheten skulle bedrivas med offentliga medel, men på ett affärsmässigt vis, vilket skulle göra det möjligt för verksamheten att generera vinst åt dess ägare (Jfr Westberg 2008).

När nyheten om att Electrolux i samarbete med Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) hade planer på att öppna en förskola spreds över Sverige annandagen 1983 ledde det till starka reaktioner från vänsterhåll. Kritiken mot den nya förskolan, som under våren 1983 fick namnet Pysslingen, var inte nådig. Olof Palme liknade den föreslagna verksamheten med snabbmatskedjan Kentucky Fried Chicken och den vänsterpartistiska riksdagsledamoten Inga Lantz framhöll i riksdagsdebatten att ”… man kan inte handla med barn som man handlar med bilar eller TV-apparater” (Riksdagens protokoll 1983/84:41). Resultatet av denna kritik blev att riksdagen under våren 1984 antog en lag som blev känd som Lex Pysslingen, och som innebar ett förbud mot att ge statsbidrag till förskolor som drevs som aktiebolag (Linnarsson 2017).

Detta innebar emellertid inte slutet för det nystartade förskoleföretaget. Det lyckades i stället leva vidare genom att de förskolor drevs genom vad som kallas arbetsledarentreprenad, vilket innebar att det endast var föreståndaren som var anställd i företaget, medan övrig personal var anställda av kommunen. Under 1980-talet etablerades en handfull pysslingförskolor i Stockholmsområdet enligt denna modell (Järlsäter 2006).
Samtidigt med detta fortsatte de borgerliga partierna att argumentera för rätten att etablera privata förskolor med hänvisning till såväl föräldrarnas rätt att själva välja förskola som de både ekonomiska och pedagogiska fördelarna med förskolor som inte drevs av kommunen.

I och med 1985 års socialdemokratiska proposition Förskola för alla barn fick de borgerliga också ytterligare argument att föra fram. Eftersom propositionen utlovade rätten till förskola för alla barn från och med ett och ett halvt års ålder var det bråttom att bygga ut barnomsorgen, och de borgerliga partierna var inte sena med att påpeka att det var ju högst olämpligt att i denna situation förbjuda vissa former av förskolor.

Intressant nog kom försöken att starta vinstdrivande förskolor även att förändra socialdemokratins syn på hur förskoleverksamhet skulle organiseras. I mars 1983, ett drygt år innan Lex Pysslingen antogs, var den socialdemokratiska ståndpunkten fortfarande att man i första hand skulle lägga pengar på kommunala förskolor samtidigt som privata initiativ, i form av föräldrakooperativ, framställdes som något som bidrog till att skapa ojämlikhet mellan barn ur olika samhällsklasser.

I den debatt som föregick Lex Pysslingen framhöll socialdemokratiska riksdagsledamöter emellertid att såväl kommunala förskolor som föräldrakooperativ var goda alternativ till skillnad från de privata förskolor som Pysslingen representerade. Denna öppning från socialdemokratin för ökad valfrihet inom barnomsorgen blev sedan än mer tydlig 1990, då man presenterade ett förslag som kan ses som ett slags alternativ till de aktiebolagsdrivna förskolorna, genom en förändring i lagen som skulle göra det tillåtet att också driva förskolor som personalkooperativ. Förslaget imponerade dock varken på de borgerliga partierna eller på VPK. De förstnämnda menade fortfarande att man även måste tillåta vinstdrivna förskolor, medan de sistnämnda stod fast vid att barnomsorg skulle drivas i offentlig regi. Propositionen kunde dock röstas igenom i riksdagen med stöd av miljöpartiet (Westberg & Larsson 2020).

Lex Pysslingens avskaffande och vårdnadsbidragets införande

När socialdemokraterna förlorade valet 1991 (och miljöpartiet lämnade riksdagen samtidigt som ny demokrati tog plats i detsamma) stod de borgerliga redo att avskaffa Lex Pysslingen. På rekordtid lanserades propositionen Om valfrihet i barnomsorgen som innebar att förbudet mot att ge statsbidrag till vinstdrivande förskolor togs bort. Detta innebar dock inte att det var fritt fram för privata förskolor att etablera sig var de ville, eftersom kommunerna fortfarande hade möjlighet att avgöra vilka förskolor som skulle ingå i deras barnomsorgsplan. Det gjorde att vinstdrivna förskolor i första hand kunde etablera sig i borgerligt styrda kommuner, medan kommuner med socialdemokratiskt styre kunde fortsätta att upprätthålla ett slags lokalt Lex Pysslingen genom att inte inkludera dessa förskolor i sin barnomsorgsplan.

Detta förhållande kritiserades återkommande från borgerligt håll och 1993 gjordes försök att utöka valfrihetsreformen från 1991 genom att även säkra de privata förskolornas etableringsfrihet genom en mer genomgripande reformering av svensk barnomsorg. Reformen hade sin grund i en tanke som fötts redan under slutet av 1980-talet om inrättandet av en barnomsorgspeng, offentliga medel som föräldrarna skulle kunna använda för att antingen köpa plats på en förskola, köpa barnomsorg hos en dagmamma eller för att få ekonomiskt stöd för att själv ta hand som sina barn. I praktiken blev den borgerliga regeringens förslag inte så drastiskt, utan i den proposition som lades fram hösten 1993 lanserades istället en mer blygsam ekonomisk ersättning för dem som var hemma med sina barn i form av ett vårdnadsbidrag samtidigt som man ville ta bort kommunernas rätt att inte inkludera privata förskolor i sina barnomsorgsplaner.

Förslaget kritiserades både från vänster och från höger. Vänsterpartiet framhöll särskilt att vårdnadsbidraget var att betrakta som en kvinnofälla, i och med att det syftade till att mödrar skulle vara hemma med sina barn, medan socialdemokraterna lade tyngdpunkten i sin kritik på hur den fria etableringsrätten skulle göra det svårare för kommunerna att organisera barnomsorgen, vilket i slutändan skulle gå ut över förskolornas möjlighet att upprätthålla kvalité i verksamheten.

Ny demokrati å sin sida kritiserade förslaget från andra hållet och menade att vårdnadsbidraget inte skapade någon verklig valfrihet i och med att ersättningen inte på långt när motsvarade de medel som fördelades för en förskoleplats (Westberg & Larsson 2020).

Ett avskaffat vårdnadsbidrag och en bibehållen valfrihet

I och med att de borgerliga partierna förlorade regeringsmakten på hösten 1994 (och ny demokrati lämnade riksdagen samtidigt som miljöpartiet återkom) stoppades de borgerliga reformplanerna. Vårdnadsbidraget hade i och för sig införts vid halvårsskiftet 1994, men avskaffades redan vid årsskiftet 1995, och den etableringsfrihet för privata förskolor som i enlighet med den borgerliga regeringens förslag skulle trätt i kraft då, infördes aldrig.
Trots denna tydliga förändring i barnomsorgspolitiken tog socialdemokraterna aldrig steget fullt ut och återinförde Lex Pysslingen, även om man i opposition ofta hade kritiserat just de vinstdrivande förskolorna som ett hot mot kvalitén i banomsorgen.

Det faktum att barnomsorgen fortfarande expanderade i kombination med att vinstdrivande förskolor nu var en viktig del i många borgerliga kommuners barnomsorg gjorde det dock svårt för socialdemokraterna att försöka återställa ordningen inom barnomsorgen till tiden före hösten 1991. En närmare granskning av riksdagsdebatten visar också att redan i april 1992 hade socialdemokraterna i praktiken avskrivit tankarna på ett återinförande av Lex Pysslingen.

Vid den tiden framhöll ledamoten Bo Holmberg i riksdagen att socialdemokratin inte hade något emot avskaffandet av Lex Pysslingen så länge man kan bibehålla en god kvalité och undvika stora skillnader i barnomsorgen. Detta gjorde att under den nya och kommande socialdemokratiska regeringar kunde vinstdrivande förskolor fortsätta att verka i borgerligt styrda kommuner som var positiva till privata initiativ, medan de kommuner som så önskade kunde hålla de vinstdrivande förskolorna borta genom att inte inkludera dem i sin barnomsorgsplan (Westberg & Larsson 2020).

Återinförandet av vårdnadsbidraget och införandet av barnomsorgspeng

De övergripande förutsättningarna för etableringar inom förskoleområdet kom att förbli oförändrade fram till våren 2006, då de borgerliga partierna tillsammans med miljöpartiet lyckades driva igenom etableringsfrihet för förskolor genom att rösta ned den socialdemokratiska minoritetsregeringen och vänsterpartiet i riksdagen.

När de borgerliga partierna sedan hösten 2006 vann valet som den nybildade alliansen satte de igång med att införa det system som man försökt realisera redan under 1990-talet genom att våren 2008 göra det möjligt för kommuner att betala ut vårdnadsbidrag till dem som var hemma med sina barn. I april 2009 infördes sedan ett system med barnomsorgspeng som skulle göra att medel för barnomsorg fördelades till den förskola som föräldrarna valde att sätta sina barn i. I likhet med tidigare reformer kom även dessa att kritiseras av socialdemokraterna samt vänsterpartiet och de argument som fördes fram var mycket snarlika de man tidigare framfört.

Såväl socialdemokraterna som vänsterpartiet kom sedan att återkommande kritisera både vårdnadsbidraget och barnomsorgspengen ända fram till valet 2014, då alliansen fick lämna över regeringsmakten till socialdemokraterna och miljöpartiet som bildade minoritetsregering. Året därpå avskaffade den nya regeringen med stöd av vänsterpartiet möjligheten för kommunerna att betala ut vårdnadsbidrag, men någon förändring av barnomsorgspengen gjordes inte. Anledningen till detta var bland annat att miljöpartiet inte stödde en sådan förändring, men det är också tydligt att socialdemokraterna inte längre drev frågan i riksdagen. Efter valet 2014 är det bara vänsterpartistiska ledamöter som öppet kritiserat barnomsorgspengen i riksdagen (Westberg & Larsson 2020).

Att förklara förskolemarknadens uppkomst

Som framgått var den förskolemarknad vi har idag något helt otänkbart för en majoritet av riksdagens ledamöter i början av 1980-talet, vilket kan jämföras med dagens situation, då det i praktiken bara är vänsterpartiets ledamöter som i riksdagen öppet kritiserar möjligheten att driva vinstdrivande förskolor med offentliga bidrag. Frågan är dock hur man ska förklara denna förändring.

En vanlig förklaring är att hänvisa till de idéströmningar med ursprung i USA och Storbritannien som förespråkade avregleringar och hyllade marknadslösningar, och hur de även kom att påverka svenska politiker. Som utvecklingen på det svenska förskoleområdet visar var det dock inte så enkelt. För även om dessa idéer spelade en roll var de inte ensamt avgörande för den svenska utvecklingen (Djelic 2006).

En viktig aspekt av den svenska utvecklingen var att det inte handlade om en avreglering och privatisering av en redan etablerade förskolesektor, utan perioden präglades istället av en kraftig expansion som innebar tillkomsten av både privata och kommunala förskolor.

 

Diagram 1. Barns ökade deltagande i förskoleverksamhet, 1975–2010

Källa: Skolverket (2011). Anmärkning: Diagrammet visar andel barn i förskoleverksamhet mellan åren 1975 och 2010. Under perioden 1975 till 1995 visar diagrammet andelen barn i åldrarna 1–6, medan uppgifterna rörande perioden 2000 till 2010 visar andelen barn i åldrarna 1–5. Skillnaden har sin förklaring i att från och med 1997 skildes sexåringarna från förskolan genom introduktionen av förskoleklass.

Den enorma ökningen av barns deltagande i förskoleverksamhet som framgår av diagrammet möjliggjorde alltså inte bara genom etableringen av privata förskolor, utan de allra flesta nya förskolor som tillkom för att möta behovet av nya förskoleplatser var kommunala, och än idag går nästan 80 procent av alla förskolebarn på en kommunal förskola. Detta gör att utvecklingen på förskoleområdet inte ska betraktas som en privatisering av en offentlig verksamhet, utan snarare som införandet av en marknadslogik i en till övervägande majoritet offentligt organiserad verksamhet.

Ser man till det politiska spelet bakom den utveckling som ledde fram till de regler som idag styr svensk förskoleverksamhet präglades den till viss del av den svenska blockpolitiken, och det faktum att socialdemokratins representation i riksdagen minskat från runt 45 procent under 1980-talet till runt 30 procent i de senaste valen. I detta avseende kan socialdemokraternas acceptans betraktas som ett sätt att både försvara sin och den offentligt finansierade förskolans position. Genom att godta införandet av en barnomsorgspeng kunde kritik mot den offentliga satsningen på förskolor avvärjas (Westberg & Larsson 2020).

Inte heller detta är dock tillräckligt för att förklara utvecklingen, utan man måste även ta hänsyn till mekanismer som brukar beskrivas genom termer som stigberoende (path dependency) och sekvensering (sequencing), vilket innebär att tidigare beslut påverkar möjligheten att fatta nya beslut (Mahoney 2000). I framväxten av den svenska förskolemarknaden blir detta tydligt i socialdemokraternas oförmåga att vrida tillbaka utvecklingen trots att man åter kom i regeringsställning, då de politiska riskerna med sådana beslut var större än de vinster man stod att vinna (Westberg & Larsson 2020).


Esbjörn Larsson är professor i utbildningshistoria vid Uppsala universitet. Hans forskningsintressen inkluderar utbildningshistoria, barn och ungdomshistoria samt militärhistoria. Sedan 2018 har Larsson lett forskningsprojektet ”Det första valet: förskolans expansion, marknadisering och ökade betydelse i familjers utbildningsstrategier” (finansierat av Vetenskapsrådet).

Johannes Westberg är professor i utbildningens historia och filosofi vid universitetet i Groningen, Nederländerna. Han har forskat kring förskolans och skolans historia, och deltar för närvarande bland annat i projektet ”Det första valet: förskolans expansion, marknadisering och ökade betydelse i familjers utbildningsstrategier” (finansierat av Vetenskapsrådet).


LITTERATUR
Artikeln bygger till stora delar på de resultat som presenteras i Johannes Westberg & Esbjörn Larsson (2020). Winning the war by losing the battle? The marketization of the expanding preschool sector in Sweden, Journal of Education Policy, DOI: 10.1080/02680939.2020.1861338. Bland övrig litteratur kan även nämnas:
Djelic, Marie-Laure. (2006). Marketization: From Intellectual Agenda to Global Policy Making. Ingår i: Marie-Laure Djelic & Kerstin Sahlin-Andersson (red.), Transnational Governance. Cambridge: Cambridge University Press.
Järlsäter, Håkan (2006). Pysslingen 1984-1997. Stockholm: Pysslingen Förskolor och Skolor AB.
Linnarsson, Magnus (2017). Problemet med vinster: riksdagsdebatter om privat och offentlig drift under 400 år. Lund: Nordic Academic Press.
Mahoney, James. (2000). Path Dependence in Historical Sociology. Theory and Society, 29(4), 507-548.
Skolverket (2011). Skolverkets lägesbedömning 2011 Del 1 – Beskrivande data förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola och vuxenutbildning. Rapport no. 363. Stockholm: Fritzes.
Westberg, Johannes (2008). Förskolepedagogikens framväxt: pedagogisk förändring och dess förutsättningar, ca 1835-1945. Uppsala: Uppsala universitet
Westberg, Johannes (2019). Förskolans historia. Ingår i: Larsson, Esbjörn & Westberg, Johannes (red.) Utbildningshistoria: en introduktion. Lund: Studentlitteratur.

Lämna ett svar

Din e-postadress kommer inte publiceras.