MATS BJÖRNSSON
Hörande till dem som kan blicka tillbaka på ett långt yrkesliv i ’skolbyråkratin’ kan jag då och då tänka på vad detta utgjorde för slags miljöer.[1] De var kanske inte mer särskilda än andra miljöer, men särskilda var de. Jag tillbringade sju år i Skolöverstyrelsen (SÖ), tretton år i Skolverket och ett femtontal år i Regeringskansliet, varav ett par i utredningsväsendet. En bok skulle kunna skrivas om var och en av dessa.
Den här texten kommer inte att handla om vad som åstadkoms i dessa miljöer eller vad deras arbete betydde ute i skolorna. Den avser mer utgöra en reflektion – grundad på egna erfarenheter – över skolbyråkratins beskaffenhet och förändring. Formatet gör texten något rapsodisk och jag kan säkert komma att vara lite orättvis mot alla berörda myndigheter och strävanden. Jag har ärligt talat svårt att se gravallvarligt på såväl min egen som myndighetens verksamhet. Även om jag i det följande fäller en del påståenden och ger en del referenser, så vill jag således påpeka att jag givetvis inte ger mig ut för att här berätta den enda sanningen. Det är i stället ett hörn av skolbyråkratin sett genom ett temperament.[2] Jag gör det i tre med varandra sammanhängande teman. Ett rör synen på skolan och läraren, ett rör självförståelsen och ett rör förhållandet mellan politik och förvaltning.
Ärende: skolans förändring
Som ung skolkonsulent inträdde jag i SÖ:s korridorer i Garnisonen i slutet av 1970-talet. I jeans och ganska långt hår. SÖ var en tung myndighet i flera avseenden. Cirka 750 människor arbetade där då. Hierarkin som rådde (med fem-sex nivåer upp till toppen av pyramiden) upplevde jag som mycket stark. Många funktioner och tjänstemän syntes ha mycket att bevaka, såväl formellt som informellt. En gång, efter några års tjänstgöring, tog jag mig före att kontakta generaldirektören (troligen genom en lapp i ett brunt internkuvert), en person som jag f.ö. aldrig tidigare hälsat på eller sett i korridorerna. Anledningen var en struntsak, jag var nog mest nyfiken. Han bjöd mig att att komma ner till sitt rum. Därinne bakom en låst dörr var som egen värld, tyst och skyddad. När vi bytt några ord om det som jag kontaktat honom kring yttrande han ”Ja, som du kanske förstår är jag tacksam att få tala med folk ibland ute i verksamheten”. Han syftade på mig som en av de vanliga ’dödliga’ tjänstemännen inom verket. Jag anade en form av elfenbenstorn.
Där fanns mäktiga avdelningschefer /skolråd och där fanns också mycket engagerade handläggare, ofta med rötter i lärarjobb och skolans värld. Dessa senare förvånade mig mer än de förra. De var en del av det 70-tal jag kände som mitt; vi skulle förändra. Om inte hela världen så i alla fall skolans värld. Den sektion jag arbetade på till en början var helt inställd på att kämpa för sin sak.[3] Bilden av den faktiskt existerande skolan som dominerade vid Undervisningsavdelningen var en bild av en traditionell skola. Kateder, bänkar i rader, uppräckta elevhänder och lärare som ställde frågor de hade färdiga svar på. Ett undervisningsinnehåll som inte knöt an till den värld som var elevernas och former som inte (tillräckligt) engagerade och aktiverade.
I den meningen fanns hos dessa SÖ-tjänstemän en kritik; vissa har talat om en form av ’statlig progressivism’ som svenskt särdrag. Skolans vardag därute var föremål för förändringsambitioner; mer av samverkan mellan lärare och över huvud en modernisering och omprövning av arbetssätt och arbetsorganisation. Här är inte platsen för att värdera detta fenomen.[4] Men vad jag observerade var alltså att en del av skolbyråkratin i SÖ var engagerade i ett förändringsprojekt för skolan.[5]
Denna tendens kan ha tunnats ut något under slutet av 80-talet men särskilt nedläggningen 1991 med bildandet av Skolverket innebar ett brott. I det nya verket skulle ideologiskt fotat engagemang hos tjänstemännen inte ha någon plattform att arbeta utifrån. I stället skulle kunskap om skolan och om förutsättningarna för dess förändring stå i fokus, genom anknytning till forskning och fr.a. utvärdering. Försvann därmed drivkraften i skolbyråkratin mot att verka för förändring av skolan? I viss mån, men fr.a. fick det ske inom nya ramar. I den omfattande utvärderingen av grundskolan – kallad NU 92 – gjorde Skolverket ett ganska stort nummer av att skolans resultat hämmades av traditionella arbetsformer. Poängen här är att den slutsats som Skolverket drog, sågs bygga på empiri; genomförda studier.
Svårt identitetsbyte
Vi kommer här in på mitt andra tema. SÖ var en slags koloss, med rötter i 1920-talet. Under en händelserik epok hade SÖ varit den centrala förvaltningsmyndigheten och som sådan spelat en ofta viktig roll. Givetvis hade uppgifterna förändrats över åren, i (någorlunda) takt med skolreformerna och samhällets förändringar. När jag kom dit hade just verkets läroplansförslag (senare Lgr80) lagts fram, vilket var uttryck för den decentraliseringsväg för skolan som 70-talet kom att utmynna i.
SÖ var inte bara en koloss, det bestod också av många funktioner. Men sammantaget verkade det vara svårt att övergå från att se sig som den Mäktiga Myndigheten till en myndighet som skulle axla idén om att skolorna själva skulle besluta om allt mer.
Här var brottet som skedde i och med Skolverkets bildande tydligare. Nu gjordes en stor sak av decentralisering och kommunalisering. Idén om att kommuner och kommunens skolor skulle klara och avgöra såväl finansiering som resursfördelning, organisation och arbetsmetoder etablerades som en stark norm i det nya verket. Skolverket skulle ibland nästan inte vara en myndighet utan mer en kunskapsorganisation och i kraft därav ge rejäla sakunderlag för regeringens politik.[6] Naturligtvis var inte heller den idén helt lätt att implementera i den spretiga organisation som Skolverket till en början var. Verket hade första åren säte på ett 80-tal platser i landet och reflexen hos en del att ’veta bäst’ lyste understundom fram.
Skolverkets ihärdiga idé om låta ansvaret vila lokalt; att ’stanna vid kommungränsen’ – som ett sätt att markera mot SÖ-epoken – var ändå en helt central del av självförståelsen. Men den väckte vartefter protester både hos Utbildningsdepartementet och hos t.ex. Riksrevisionsverket.[7] Det senare skrev en rapport till regeringen där man fann lämpligt att läxa upp Skolverket och tala om vad en statlig myndighet är och ska vara. Jag vet inte om en myndighet har utsatts för en sådan utskällning någon gång i den svenska statsförvaltningens historia. Även regeringens syn på behoven av en mer tydlig statlig skolaktör framträdde tydligt, t.ex. i den utvecklingsplan för skolan som kom 1997.[8]
Så småningom kom det yttre trycket på en tydligare aktör att sudda ut en stor del av den ’uppdrags-fundamentalism’ inom Skolverket som företrädare för departementet kallade det. Några tjänstemän i verket såg nog denna vändning som efterlängtad; det hade sannolikt varit svårt på en del håll att vara mycket ute i kommuner och skolor utan att ha något auktoritativt att säga, att aldrig få ’veta bäst’.
Till det här bör då läggas en kommentar om Utbildningsdepartementet. Regeringen hade 1991 berett vägen för en myndighet som skulle ha en helt annan roll än tidigare.[9] Mål- och resultatstyrning och utvärdering var de ledord som skulle styra. Dessa idéer etablerades som nämnts verkligen med kraft i det nya verket. Departementets tjänstemän, vars vardag och uppdrag ser annorlunda ut, kände sig inte särskilt bundna av dessa idéer annat än på ett mer allmänt plan. Där var självförståelsen, jämfört med tidigare, betydligt mer oförändrad än vad fallet var med Skolverket.[10]
Vem bestämmer? Och om vad?
SÖ var liksom Socialstyrelsen och AMS m.fl. en viktig del i det välfärdsbygge som skedde, från 30-talet och ca 50 år framåt i tiden. Vad gäller arbetsmarknadspolitiken så tror jag det finns dokumenterat något av den maktkamp som utspelade sig mellan arbetsmarknadsdepartementets ledning och AMS. Kort sagt hade myndigheterna en stark ställning i Sverigebygget och det var inte självklart att ministern – om nu vederbörande försökte – rådde på en stark myndighetschef.[11] Myndigheterna var till viss del också, av naturliga skäl, förknippade med ett långt socialdemokratiskt styre. När de borgerliga hade makten kring 1980 utbröt en offentlig dispyt mellan statssekreteraren (m) i Utbildningsdepartementet och vissa tjänstemän i SÖ, vilka anklagades för att vara politiserande. SÖs relativt nytillträdde generaldirektör ryckte ut och försäkrade att relationerna till departementet var ’förstklassiga’. Betydelsen av den händelsen ska inte överdrivas men det synes ske en gradvis förändring av relationerna mellan departementen och myndigheterna vid denna tid, en förändring som har att göra såväl med borgerliga politiska framgångar som med den starka ställning de stora statliga verken hade haft fram till 1970-talet.
Det nya Skolverkets relation till politiken var präglad av andra faktorer. Eftersom verket höll en låg profil i många av skolans aktuella dagsfrågor, uppkom liten eller ingen friktion i termer av konflikterande signaler i sak. Det var som nämnts istället just det tillbakadragna – eller balansen mellan verkets olika uppgifter – som (s)-politiker i slutet av 90-talskrisen ville ändra på. Över huvud taget kom man nu att överskölja verket med allt fler regeringsuppdrag, något som sedan dess tycks ha fortsatt eskalera.[12] Skolverket förde informellt fram att man inte såg sig kunna utföra sitt mission med den bundenhet som alla uppdrag medförde.[13] Även kring detta fanns alltså friktioner i slutet av 90-talet.
Först i och med att Mats Ekholm 2003 avpolletterades som Skolverkschef kom verket att utvecklas till ett mot Utbildningsdepartementet och regeringen i allt väsentligt följsamt verk. En aspekt av det är att många av de högsta cheferna i Skolverket fr.o.m. 2003 har kommit från Utbildningsdepartementet. Men det där är en annan historia
Fil. mag. Magisteruppsats om Skolverkets förändring 1991-2002. Ingick i Läroplanskommitténs sekretariat 1991-1993. Arbetade som stabschef i Skolverket 1994-2001. Analytiker och ämnesråd i Utbildningsdepartementet 2003-2011. Medverkade i P. Thullbergs utredning om utvärdering, SOU 2012:12. Rapporter om kön och skolframgång, om betydelsen av icke-kognitiva förmågor, om svensk grundskola i kunskapsmätningar, m.m.
REFERENSER
[1] Jag använder uttrycket skolbyråkrati eftersom miljöerna ifråga per definition är av byråkratisk natur, men avser inte med uttrycket att de nödvändigtvis är påfallande tröga, ineffektiva eller maktfullkomliga.
[2] Tillåt mig denna referens till Zolá
[3] Samverkan skola-arbetsliv, verklighetsanknuten undervisning och studie- och yrkesorientering.
[4] Se här t.ex. http://www.skolaochsamhalle.se/flode/skolpolitik/olle-holmberg-hatet-mot-progressivismen/
[5] Man ska komma ihåg att detta var vid en tid då det svenska skolsystemet i allt väsentligt var färdiguppbyggt. Fokus låg nu på skolans inre arbete. Värt att notera är att den bild av SÖ som fanns ute på skolorna var en (byråkratisk) myndighet där man inte visste vad man talade om; SÖ var ’uppe i det blå’.
[6] Se t.ex. Haldén (1997) Den föreställda förvaltningen, eller Björnsson (2003) Elva år med Skolverket – en myndighet under påverkan.
[7] Inte minst upprörde det berört departement att verket inte byggde upp och ut inspektion/tillsyn i den fart som regeringen ansåg sig ha anmodat.
[8] I den planen lade regeringen fram sin avsikt att inrätta utbildningsinspektörer som skulle ut i skolorna. Skolverkets ledning hade inför arbetet med planen dristat sig till att markera benämningen ’inspektörer’ som nu åter skulle in i skolans statliga förvaltning, något som ansvarigt statsråd visade sin tydliga irritation över.
[9] Decentraliseringen av skolan var ju bara en del av regeringens politik, en politik som bars upp av en ’stor’ idé’ om en historisk förändring av politisk styrning och samhällsutveckling, kopplat bl.a. till idéer om att få ut mer effektivitet i offentlig sektor, starkt influerat av New Public Management.
[10] I departementet var logiken mer: Om den politiska debatten om skolan och det politiska läget kräver en tydligare statlig aktör, så bör det införas, snarare än att hålla på principer. Man menade att mål- och resultatstyrning inte är en slags regelsamling utan mer en politiskt präglad inriktning.
[11] Se här t.ex. Vem styr? SNS 2000.
[12] Regeringen får hård kritik för detta av Riksrevisionen 2015
[13] Se t.ex. Björnsson Elva år med Skolverket – en myndighet under påverkan. Försvarshögskolan 2003