Mikael Börjesson
Det har vuxit fram en alltmer omfattande kritik mot det som numera benämns som marknadsskolan. I Almedalen, sommaren 2023, lyfte Socialdemokraternas partiledare Magdalena Andersson fram den ”sönderprivatiserade marknadsskolan” som ett stort problem för välfärden och landet. Även på den borgerliga sidan menar många debattörer och ledarskribenter sig se brister med den marknadiserade skolan. Allt fler debattböcker och rapporter publiceras som lyfter fram problem med likvärdighet, kunskapsutveckling, arbetsmiljö, med mera. I pressen publiceras en stadig ström av artiklar som visar på misskötsel av fristående skolor med bland annat betygsinflation, tystnadskulturer, stora andelar obehöriga lärare och undermålig undervisning.
Samtidigt har det som ofta avses med marknadsskolan – val av skola, skolpeng, skolkoncerner som genererar ekonomiska vinster – funnits på plats i mer än tre decennier, alltsedan början av 1990-talet, då regeringen Bildt introducerade det fria skolvalet i grundskolan. Även om det från början har funnits en kritik mot att transformera skolan till en marknad är det relevant att fråga sig varför kritiken blivit så stark nu de senaste åren. Jag ska inte gå in på de politiska dimensionerna av frågan utan se mer på den faktiska utvecklingen av skolans marknadisering. Mitt argument är att introducerandet av det fria skolvalet innebar igångsättande av omfattande och omvälvande processer som det var svårt att från början se konsekvenserna av. För att bena i frågan behöver vi först diskutera hur marknadisering kan förstås som fenomen och hur det utvecklats över tid.
Marknadisering
Vad är en marknad? På ett mycket generellt plan kan en marknad beskrivas som en plats för ett möte mellan utbud och efterfrågan. Inom ekonomisk teori, där marknader är ett fundamentalt studieobjekt, anses fri konkurrens vara en central förutsättning för att en marknad ska fungera. Det innebär fri rätt att etablera sig som producent av ett utbud och rätt att som konsument välja fritt i detta utbud. Den mekanism som reglerar förhållandet mellan tillgång och efterfrågan är priset. Om det råder brist på en vara och efterfrågan är stor går priset upp. Tillverkas fler varor än vad som efterfrågas sjunker priset. Denna logik gör att marknader av dess förespråkare ses som det mest effektiva sättet att organisera produktion av varor och tjänster.
En annan aspekt av (kapitalistiska) marknader är behovet av avkastning eller kort och gott: vinst. Enligt ekonomisk doktrin strävar producenter på en marknad efter att maximera sin avkastning. Det krävs ofta investeringar för att etablera sig som producent. Incitamentet för att vilja investera är att man i framtiden kan få avkastning på sin investering, att man går med vinst. Vinsten är skillnaden mellan kostnaderna och priset. Kan man producera billigt och sälja dyrt ökar vinsten. Samtidigt har konsumenterna ett intresse av att köpa billigt, men man vill sällan ha billiga produkter. Således är ytterligare en dimension viktig: kvalitet. Fungerande marknader förutsätts i teorin därför vara kvalitetsdrivande.
Som många påpekat skiljer sig skolmarknader på flera sätt från ideala marknader. Utbildning är en ”vara” som man inte ”köper” särskilt ofta. Är lunchen trist kan man byta restaurant till nästa dag. Det är dock svårt att reklamera en grundskoleutbildning. Det är också krävande att avläsa utbildningens värde på förhand. Vilka parametrar är viktiga? Betygen? Kunskaperna och färdigheterna? Vänskapsbanden? Ifall utbildningen leder till det yrke man vill ha? Kostnaden? Det geografiska läget? För vem är utbildningen värdefull: samhället – staten, kommunen, företagen, arbetsgivare – eller individen, eleverna eller deras föräldrar? Vidare är inte prissättningen fri. Det är kommunerna som bestämmer hur mycket utbildningen får kosta, vilket friskolorna får rätta sig efter. Priset följer inte heller efterfrågan. Om det är många som söker till en skola kan den inte höja priset för utbildningen. På grund av dessa avvikelser från en ideal marknad omtalas skolan som en kvasi-marknad.
En ännu större fråga än spörsmålet om skolmarknader fungerar som marknader är om skolan bör bedrivas som en marknad. Kritikerna menar att utbildning inte är en lämplig verksamhet att utöva enligt marknadsprinciper. Argument är exempelvis att systemet inte blir effektivt, att fel värden prioriteras och att ojämlikheten ökar. Förespråkarna menar att fördelarna överväger och att systemet blir mer effektivt samt att kvaliteten ökar. Inte sällan ses också valfriheten som ett viktigt värde i sig.
Tre dimensioner av skolmarknader
Enbart utifrån denna korta utläggning om skolmarknader kan det konstateras att fenomenet är komplext och värdeladdat. Låt oss lämna den normativa frågan om huruvida skolmarknader är bra eller inte och i stället fokusera på hur skolmarknader kan förstås och analyseras. Här finns tre centrala dimensioner av skolmarknader som är viktiga att hålla isär:
- Marknader handlar om att organisera förhållandet mellan utbud och efterfrågan. Centrala aspekter här är marknadernas omfattning och utformning, hur stora de är, hur utbudet avgränsas, dimensioneras, regleras och finansieras, hur efterfrågan tillmötesgås, hur ”priser” sätts och vilken ”valuta” som ska gälla vid konkurrens om platser. Graden av marknadisering kan mätas från att ingen konkurrerar om någonting, till att alla konkurrerar om allt.
- Offentligt vs. privata aktörer. Drivs skolor och utbildningar av offentliga aktörer som kommuner, regioner eller stat, eller av privata aktörer? Vilka typer av privata aktörer tillåts driva skolor? Hur regleras tillstånd? Privatiseringsnivån kan mätas utifrån hur stor andel som drivs av privata aktörer, eller hur stor andel elever som går i privata aktörers skolor.
- Vinstdrivande vs. icke-vinstdrivande verksamhet och aktörer. Är det tillåtet att ta ut vinst för aktörer inom systemet och vilka aktörer har rätt att göra det? Utbredningen av vinstdrivande verksamhet kan bland annat mätas som andelen elever i vinstdrivande skolor och andelen vinst i förhållande till den totala omsättningen för en enskild skola.
Dessa tre dimensioner förutsätter inte varandra. Marknader kan alltså förstås i en mer generell mening och inte enbart som kapitalistiska marknader baserade på vinstintresse. Vi talar till exempel om äktenskapsmarknaden och om arbetsmarknaden. Utbildning kan ses som en marknad i mer generell mening. Den kan existera utan vare sig privata eller vinstdrivande aktörer. Den kommunala gymnasieskolan i en större stad kan betraktas som en sådan marknad där skolor erbjuder olika program till eleverna och där eleverna konkurrerar om platserna utifrån sina gymnasiebetyg. Privata aktörer behöver heller inte vara vinstdrivande. Många fungerar som stiftelser där eventuella överskott återinvesteras i verksamheten. Teoretiskt skulle även offentliga aktörer kunna vara vinstdrivande, exempelvis i form av skolor organiserade som kommunala bolag.
För att förstå dagens skolmarknad är det nödvändigt att alla tre dimensioner beaktas. Skolmarknaderna ser väldigt olika ut beroende på marknadens storlek och täthet, dess uppsättning av kommunala och privata aktörer, och andelen av de senare som drivs i vinstsyfte. Skolmarknader är mer utvecklade och komplexa i storstadsregionerna än i övriga delar av landet, vilket hänger samman med att elevunderlaget är större och mer varierat i Stockholms-, Göteborgs- och Malmöregionerna. I många glesbygdsområden är det svårt att tala om regelrätta skolmarknader. Ofta handlar det om att inte behöva åka alltför lång väg för att nå närmsta skola, eller om den utbildning som efterfrågas.
Relationen mellan offentliga och privata aktörer kompliceras avsevärt av förhållandet till vinst och de olika huvudmännens uppdrag. Den ersättning som de privata skolorna får baseras på den genomsnittliga kostnaden för elever i den kommunala skolan. Eftersom skolorna konkurrerar om samma elever får det långtgående effekter om elever flyttar från den kommunala skolan till privata skolor. Givet att mycket av kostnaderna för utbildning är låsta i personal och lokaler innebär ett tapp av elever att kostnaderna per elev ökar om elever lämnar verksamheten. Därmed växer också intäkterna för de privata aktörerna och de ökar vanligen mer än kostnaderna, vilket gör att vinstmarginalen stiger. Uppdraget är emellertid inte helt detsamma. Kommunerna är ålagda att ge alla barn utbildning, vilket inte gäller friskolorna. De kan säga nej till elever, vilket medför att kommunerna måste ha en viss överkapacitet för att kunna garantera alla barn utbildning. Eftersom friskolorna inte behöver ha en sådan beredskap, ges en del av vinstmarginalen så att säga gratis av systemets utformning. Riksrevisionsverket har påpekat denna problematik.
Fallet grundskolan: en utveckling i tre faser
När de tre dimensionerna appliceras på den utveckling som varit i Sverige ser vi att skolmarknader har brett ut sig mer eller mindre påtagligt i samtliga dimensioner. Jag tar här exemplet grundskolan, eftersom denna är obligatorisk och enhetlig. Det primära valet som görs i grundskolan gäller själva skolenheten. Väldigt grovt sett kan detta val karakteriseras utifrån antalet skolor och friskolornas utbredning. Grunden för skolmarknaden är elever. Från 1992 års friskolereform fram till idag kan det utkristalliseras tre perioder.
Den första sträcker sig från läsåret 1992–1993 fram till läsåret 2001–2002. Perioden karakteriseras av en markant ökning av antalet elever, från 887 000 till 1 059 000, vilket innebär en tillväxt med 19 procent på åtta år och en årlig ökningstakt på i genomsnitt över 2 procent. Det fanns alltså en god jordmån för friskolorna att etablera sig. Till en början behövde de egentligen inte konkurrera med de kommunala skolorna utan kunde växa på basis av det demografiska tillskottet av elever. Antalet kommunala skolor förblev mer eller mindre detsamma under de första tio åren, pendlande runt 4 650 stycken. Under samma period ökade de fristående skolorna från 166 till en bit över 500.
Enskedefältets skola, ett exempel på en skola som vi gärna föreställer oss, det vill säga med klassrum och skolgård.
Ett år efter friskolereformen fanns det minst en friskola i 85 av Sveriges 290 kommuner. Tio år senare hade antalet friskolekommuner stigit till 166, vilket innebar ett snitt på över tre friskolor i de kommuner där de fanns. Friskolor hade alltså snabbt blivit en realitet och valmöjlighet i många kommuner. Expansionen ledde till att andelen friskoleelever växte från 1,5 till 6 procent. Trots tillskottet av nya skolor via den privata sektorn ökade elevstocken snabbare än skolor etablerades. Följden blev att antalet elever per skola gick upp påtagligt, från 185 till 209 på drygt 10 år. Perioden kan sammanfattas som en etableringsfas för friskolesektorn. Skolorna blev snabbt fler, andelen elever i friskolor steg kontinuerligt och antalet skolkommuner med friskolor ökade. En viktig förklarande faktor var de förbättrade ekonomiska villkoren. 1998 höjdes ersättningsnivån från 85 procent till 100 procent.
Efter den stadiga demografiska uppgången under det första decenniet med fritt skolval markerar det andra decenniet en ny era. Antalet elever krympte de efterföljande tio åren ned till de tal som gällde i början av 1990-talet, vilket innebar ett 19 procentigt tapp och en årlig nedgång på cirka två till tre procent. Från 2001 till 2011 minskade de kommunala skolorna från 4 584 till 3 880. Samtidigt ökade de fristående skolorna från 475 till 741. Eleverna i fristående skolor steg från 51 000 till 105 000 och de fristående skolornas andel av samtliga elever växte från 5 till 12 procent. Den kommunala skolan tappade under samma period 225 000 elever.
Marknadsmässigt var tappet inte så stort, från 95 procent till 88 procent, men mätt som andel av den tidigare volymen var nedgången värre: 22 procent av de kommunala eleverna hade försvunnit på mindre än tio år. Ökningen bland de fristående skolorna var över 100 procent. Perioden präglades också av att den geografiska utbredningen av friskolor bromsades in. Antalet skolkommuner med fristående skolor steg först något upp mot 185, men lade sig sedan still på den nivån. Antalet elever per skola fortsatte att öka inom friskolorna, från 107 till 135, medan de minskade med runt 20 elever, från 219 till 201, i de kommunala skolorna. Sammantaget kan den andra perioden ses som en expansionsfas för friskolorna. För de kommunala skolorna gällde det motsatta; det handlade främst om en kontraktionsfas.
Därefter svängde den demografiska pendeln. Elevantalet ökade, från 887 000 läsåret 2010–2011 till 1 112 000 läsåret 2022/2023. Det handlar om en ökning med 25 procent på ett drygt decennium, med en årlig tillväxttakt på 2 till 3 procent. Detta vände de kommunala skolornas trend och de ökade i antal de första fem åren, upp till en bit över 4 000, men föll sedan tillbaka till runt 3 800. Antalet elever steg dock kontinuerligt med totalt närmare 150 000. Det gjorde att elevantalet per skola expanderade snabbt och nådde läsåret 2022–2023 nästan 240, en ökning med 50 elever, eller över 25 procent, sedan införandet av fritt skolval.
De fristående skolorna fortsatte växa under perioden och adderade ytterligare 75 000 elever. Växten skedde inte via etablering i nya skolkommuner, antalet låg från 2016–2017 stadigt på 185. I stället startades nya skolor i befintliga friskolekommuner (de gick från 741 till 831: 12 procent) och framför allt genom en ökning av antalet elever per skola (från 142 till 217: 53 procent). Det går att se denna period som en konsoliderings- och rationaliseringsfas. Friskolorna ökade sina andelar från 12 till 16 procent, mestadels genom att bygga ut skolstorleken. För de kommunala skolorna handlade det till viss del om ett återtagande av förlorad mark, även om man tappade relativt sett gick elevantalet upp. Även här skedde en viss rationalisering genom att antalet elever per skola nådde sina högsta nivåer någonsin.
De tre första decennierna sedan friskolereformen 1992 och introduktionen av skolvalet kan sammanfattas som en stadig tillväxt av de fristående skolorna. De har successivt ökat och spridits till fler skolkommuner. Därtill har friskolornas relativa andel av det totala antalet skolelever kontinuerligt blivit större. Allt detta har skett oavsett storleken på elevkullarna. Konsekvensen är att den kommunala skolan har fått agera buffert. Den växte när kullarna ökade, gick tillbaka lika kraftigt när demografin vände för att därefter åter expandera. Gemensamt för både kommunala och privata aktörer är att skolstoleken har vuxit över hela perioden. Friskolorna var inledningsvis betydligt mindre än de kommunala, men skillnaden mellan huvudmannaformerna har över åren blivit allt mindre. Elever och deras föräldrar har fått färre skolor att välja mellan per capita och valet har ofta stått mellan kommunala och fristående skolor.
Nej, detta är inte en skola utan Stockholms börshus. Även om handeln inte längre sker på plats i byggnaden utan i ”molnet”, kan numera aktier i skolkoncerner och skolbyggnader handlas fritt.
För att återkoppla till de tre dimensionerna utpekade ovan så har skolmarknaderna blivit mer omfattande. Detta beror inte på att skolorna blivit fler, utan främst på att fler skolor har blivit valbara. Det har framför allt två förklaringar. Den första handlar om att friskolorna rekryterar helt fritt och inte behöver vara bundna till kommungränser och kommunala antagningsregler. Därför kan de ha förhållandevis stora upptagningsområden och därmed vara sökbara för en stor publik. Givet den stora expansionen av friskolorna har därför det möjliga utbudet av skolor ökat avsevärt. Den andra förklaringen är att många större kommuner har frångått närvaroprincipen och skapat en marknad bland sina kommunala skolor. Detta har fått en stor effekt på utbudet, eftersom merparten av skolorna fortfarande är kommunala. Till detta kan läggas att skolmarknaden har blivit mer komplex. I takt med fler privata skolor med skilda köer och kommuner med olika kösystem har kraven blivit större på elevernas och föräldrarnas förmåga att navigera i skolutbudet.
Gällande den andra dimensionen, förhållandet mellan offentliga och privata aktörer, har otvetydigt det privata inslaget blivit större. För att förstå innebörden av detta fullt ut behöver vi även introducera den tredje dimensionen, de privata aktörernas inriktning och målsättning. En viktig förändring över tid är nämligen att bland de privata aktörerna har aktiebolagen och skolkoncernerna blivit helt dominerande. Avsikten med friskolereformen var att den skulle ge en pedagogisk bredd, men resultatet har snarare blivit en målmässig tudelning och konflikt mellan en kommunal sektor, som har ansvar för att uppfylla kraven om skolplikt för alla grundskolebarn och -ungdomar, och en nationell sektor av skolkoncerner med vinstkrav som raison d’être. Skolan har därför i viss mening avkommunaliserats. Detta har dock inte skett genom ett förstatligande, utan via privatisering.
Slutord
Marknadsskolan har under senare år kommit att bli ett vanligt begrepp, ofta använt för att kritisera det rådande skolsystemet. Marknadsskolan definieras sällan och kan, som många ideologiserade begrepp, användas för att beteckna olika saker och fenomen. För att skapa mer tydlighet om definitionen av skolmarknader, vilket är en förutsättning för att kunna tala om en marknadsskola, har tre centrala dimensioner identifierats: marknadens utbredning, förhållandet mellan offentliga och privata aktörer samt de privata aktörernas syfte. Vi har sett att skolmarknaden vuxit i alla riktningar. Fler och fler elever har kunnat göra ett skolval och detta har i allt större utsträckning handlat om ett val mellan offentliga och privata huvudmän. Privata aktörer har haft en kontinuerlig tillväxt. Vinstdrivande aktiebolag och stora nationella och internationella skolkoncerner har blivit den dominerande formen av icke-offentlig skolhuvudman.
När dessa tre dimensioner läggs samman blir det tydligt att de förändringar grundskolan genomgått sedan friskolereformens genomförande 1992 har varit genomgripande. Från att närhetsprincipen varit allenarådande kan de flesta elever i dag göra ett val av skola. I större kommuner som infört detta även för de kommunala skolorna, har skolvalet blivit komplext och svåröverblickat. Det är också i storstadsregionerna tätheten av friskolor är som störst. Expansionen var till en början blygsam och skedde i en tid av allt större barnkullar. Över tid har friskolornas expansion kommit att ske på bekostnad av den kommunala skolan, som sett sitt elevunderlag svikta. Konkurrensen har hårdnat alltmer. När skolor också i allt större omfattning drivs av vinstinriktade skolkoncerner transformeras utbildning till en ordinär affärsverksamhet. Elever blir en inkomstkälla där undervisning och stödverksamhet förs till kostnadssidan. När besparingskraven läggs på kommunerna sticker skolkoncernernas vinster i ögonen. Detta tillspetsas ännu mer, eftersom kommunernas uppdrag enligt lagen är att se till att alla barn får en utbildning. Det är inte svårt att se hur målkonflikten mellan det privata och det offentliga alltmer skärps.
Till detta ska läggas en större social skiktning av eleverna. Friskolor rekryterar framförallt de mest resursstarka eleverna samtidigt som de resurssvaga blir kvar för de kommunala skolorna att ta hand om. En ytterligare effekt är att betygssättningen blivit ett konkurrensmedel mellan skolorna. Förhållandet mellan kunskaper och meriter har försvagats, vilket medfört en minskad likvärdighet. Även detta upprör och betygsinflationen skadar förtroendet för skolväsendet.
I ett avseende har friskolereformen blivit en framgångssaga. Friskolorna har expanderat och blivit en realitet i stora delar av Sverige. Samtidigt har skolan förändrats i grunden. Exempelvis har konkurrens, valmöjligheter, betygsinflation, minskad likvärdighet och ökad social segregation blivit utmärkande för den svenska grundskolan. Om friskolor hjälper eller stjälper kommer fortsättningsvis att debatteras. Kritiken har ökat i styrka och det står klart att skolfrågorna är mer laddade än på länge.
Referenser (i urval)
Börjesson, Mikael, « Oraison funèbre du modèle suédois: Trois dimensions de la marchandisation de l’enseignement supérieur » s. 287-307 i Charle, Christopher & Soulié, Charles, La dérégulation académique: la construction étatisée des marchés universitaires dans le monde (Paris 2015).
Forsberg, Håkan, Palme, Mikael & Börjesson, Mikael, ”Education as Field and Market: The Case of Upper Secondary School in Stockholm, 2006–2008”, s. 245–266 Blasius, Jörg, Lebaron, Frédéric, Le Roux, Brigitte & Schmitz, Andreas (eds): Empirical Investigations of Social Space (Cham 2019).
Larsson, Marcus & Plesner, Åsa, De gränslösa. En bok om politikers skolaffärer (Göteborg 2023).
Prop 1991/92:95, Om valfrihet och fristående skolor (Stockholm 1992).
Prop 1992/92:230, Valfrihet i skolan (Stockholm 1992).
Pålsson, Anne-Marie & Samuelsson, Per, Marknadsskolan. En rapport till Lärarnas Riksförbund (Stockholm 2022).
Riksrevisionsverket, Skolpengen – effektivitet och konsekvenser, RiR 2022:17 (Stockholm 2022).
Skolverket, Analyser av familjebakgrundens betydelse för skolresultaten och skillnader mellan skolor. En kvantitativ studie av utvecklingen över tid i slutet av grundskolan, Rapport 467 (Stockholm 2018).
SOU 2020:28, En mer likvärdig skola (Stockholm 2020).
Svenskt näringsliv, Friskolornas roll i det svenska utbildningssystemet. En kunskapsöversikt (Stockholm 2022).
Sveriges officiella statistik. Skolenheter och elever i grundskola, 1992–2023.
Vlachos, Jonas, “Trust based evaluation in a market oriented school system”, Research Papers in Economics, No 2018:1 (Stockholm 2018.)
Mikael Börjesson är professor i utbildningssociologi vid Institutionen för pedagogik, didaktik och utbildningsstudier, Uppsala universitet. Han tillhör forskningsgruppen för utbildnings- och kultursociologi (SEC). Börjessons forskning inriktas bland annat på utbildningsfält, den högre utbildningens moderna historia, eliter och elitutbildningar, transnationella utbildningsstrategier och den högre utbildningens internationalisering samt tillämpningar av geometrisk dataanalys.