Skolverkets start och skolans kommunalisering – Några minnen från fältet

MARTIN JÄRNEK

Under min yrkesverksamma tid kom jag att arbeta i fem statliga skoladministrationer: Länsskolnämnderna, Skolöverstyrelsen, Skolverket, Myndigheten för skolutveckling och Statens Skolinspektion. Under denna drygt trettioåriga tid skedde mycket stora förändringar inom skolväsendet, men den utan tvekan mest drastiska i mitt liv var när skolväsendet  kommunaliserades och Skolverket bildades år 1991. Kring detta tänker jag skriva ned några personliga minnen.

Jag har en bakgrund som folkskollärare, men vidareutbildade mig så grundligt att jag fortsatte som forskare och doktorerade inom samhällsvetenskapliga området, och hann med att vara universitetslärare, lektor och skolledare i gymnasieskolan, innan jag hamnade i den statliga skoladministrationen. Min första tjänst i skoladministrationen var som gymnasieinspektör i Skolöverstyrelsen. Jag befann mig vid tiden för kommunaliseringen och Skolverkets start, på länsskolnämnden i Kronobergs län i Växjö på en skolinspektörstjänst med gymnasieskolan som arbetsområde.

Att Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna skulle läggas ned fick vi reda på genom att det traditionella måndagsmötet på länsskolnämnden var inställt, eftersom länsskolinspektören var blixtinkallad till departementet för viktig information. På tisdagen samlade han alla och meddelade att länsskolnämnden skulle läggas ned och att vi var uppsagda, samt att en ny statlig skoladministration skulle uppstå. Den skulle vara ungefär hälften så stor som den dåvarande – från ca 700 tjänster till ca 350 tjänster – och att ingen nu anställd var garanterad arbete i den nya administrationen. Det var naturligtvis ett chockartat besked för oss anställda. Den myndighetsnedläggning som sedan följde anses som den hårdaste som någonsin genomförts av staten. Strax efter, i en senare period på nittiotalet lades flera statliga myndigheter ned eller omorganiserades och omlokaliserades, men ingen av dessa hanterades så brutalt som staten gjorde med Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna.

Nedläggningen av Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna

Många – inklusive jag själv – hade svårt att fatta vidden av nedläggningarna. Tiden som följde på länsskolnämnden fylldes av kompetensutvecklingsinsatser som erbjöds oss, och vi inspektörer gjorde avskedsvisiter ute i kommunerna. Det var en märklig upplevelse. Som inspektörer hade vi aldrig tidigare fått någon uppskattning i vårt arbete – det ingår i ett sådant arbete att inte vara önskvärd – men nu var det många som sa att de skulle komma att sakna oss. Jag minns en rektorn för ett mindre yrkesinriktat gymnasium ute i periferin, som sa att ingen myndighetsperson kommer längre att hitta hit. Jag passade också på att kompetensutveckla mig genom att läsa 60 poäng i pedagogik med inriktning mot utvärdering för professor Mats Ekholm i Göteborg. Att han senare skulle bli en av mina generaldirektörer hade ingen av oss en aning om.

Så småningom kom det ansökningsblanketter för de som var intresserade av jobb i det nya verket. På dessa hafsigt utformade blanketter fanns det plats för att skriva sina meriter på exakt 2,8 mm. Det visade hur stort intresse det nya verket hade av att de redan anställda skulle redovisa sina meriter. Det var naturligtvis en omöjlig uppgift att tränga ned meriterna från en tjugoårig akademisk karriär och skolkarriär på det utrymmet. Jag borde redan då ha fattat hur litet intresse den nya myndigheten hade att anställa någon från de gamla, men det gjorde jag inte. På ett naivt sätt trodde jag att att jag nog samlat på mig utbildningsmeriter och arbetslivserfarenheter så att jag var anställningsbar i den nya myndigheten. Jag var lyckligt omedveten om att mina meriter och erfarenheter från den statliga skoladministrationen var min största belastning, och därför sökte jag bara en tjänst – en tjänst i fältorganisationen med placering i Växjö. Jag var också lyckligt omedveten om att slagorden för anställning i det nya verket var: ny kompetens och annorlunda bakgrund. Jag visste inte heller att lärarbakgrund inte var efterfrågad, och hade man sådan kunde kanske förskolan eller fritidsområdet accepteras. Det enda som inte sades på ansökningsblanketten om dessa tjänster i fältorganisationen var vilket arbetsinnehåll de skulle ha.

Skolverkets fältorganisation

Skolverkets nya fältorganisation var märkligt konstruerad. Tjänsterna fick titeln undervisningsråd – en då ännu inte devalverad titel – och de fanns på 85 ställen i landet. Varje undervisningsråd skulle ha ansvar för 3- 5 kommuner och skulle placeras i någon av kommunerna. Fältorganisationen var organiserad i sex regioner i landet och den tjänst jag sökt tillhörde Linköpingsregionen. Regionchefer utnämndes först, och en dag kom det en nyutnämnd regionchef för att intervjua de i Kronobergs län som hade anmält intresse för arbete i Skolverket. Regionchefen hade tidigare varit kommunalråd i Karlstad och gav ett allmänt mycket kompetent och sympatiskt intryck och gjorde en kort intervju med de som sökt till Skolverket. Efter en tid kom ett brev att jag hade fått den tjänst som jag sökt. Jag blev inte så förvånad som jag borde ha ha blivit. Efteråt har jag förstått att den nyutnämnda regionchefen agerat självständigt och inte hade följt direktiven att han skulle försöka undvika personer från den gamla statliga skoladministrationen.

En dag i augusti 1991 blev de nyanställda i Skolverkets Linköpingsregion kallade till ett första planeringsmöte på ett hotell nära Centralen på Vasagatan i Stockholm. Skolverket hade ännu inte fått sina lokaler på Kungsgatan i ordning. Detta första planeringsmöte glömmer jag aldrig. Det blev en minnesvärd verksamhetsstart i fältorganisationen. Jag kände ingen av de nyanställda i regionen – utom en. Regionchefen hälsade oss välkomna och hade gjort en lång dagordning med punkter som skulle behandlas. Det rörde sig i huvudsak om praktiska saker, som hur vi skulle skaffa kontor, ordna telefoner, få datorer, reseersättningar etc. Längst ned på dagordningen stod en punkt som var rubricerad som en ”övrig fråga”. Under den punkten säger regionchefen lugnt och samlat att problemet i den här regionen är att han bara kommer att vara regionchef under mycket kort tid. Han hade nämligen nyligen fått ett besked att han var dödssjuk och bara hade ett par månader kvar att leva. Under den kvarvarande tiden tänkte han arbeta så länge han kunde med att bygga upp verksamheten, och uppmanade oss att försöka arbeta så självständigt vi kunde, samt att fundera på om någon hade lust att gå in som ersättare, när det kom att behövas. Jag minns ännu hur vi nyanställda chockade tittade på varandra. Vi var inte helt säkra på om detta var någon typ av skämt eller en grym verklighet. Så småningom berättade regionchefen att han veckan efter sin utnämning till regionchef under sin semester hade fått detta otrevliga besked om obotlig cancer, och ingenting kunde göras för att återta ansökan. Han hade också redan fått ersättare på kommunalrådstjänsten som han lämnade. De närmaste månaderna arbetade han med att bygga upp verksamheten så gott han kunde, och den prognos, som han hade fått, stämde väl. Han gick bort i november samma år.

Efter denna mycket oväntade verksamhetsstart följde en period av mycket praktiskt internt arbete. Normalt skulle undervisningsråden sitta ensamma i sina kommuner, men jag hade turen att området var så stort att jag fick en kollega att dela arbetsuppgifterna med. Vi hade också turen att få ta över delar av den gamla länsskolnämndens lokaler. Placeringarna för fältorganisationens personal blev mycket olika. Undervisningsråden i fältet fick själva ordna sina lokaler. Enda kravet var att de skulle ligga inom de kommuner som de blivit tilldelade. Det kunde bli mycket egendomliga placeringar. Jag besökte senare en kollega i regionen som hade valt att placera sig i Rimforsa i Östergötland. Dit var det nära från Linköping, där han bodde. Han fick ett kontorsrum på motellet i Rimforsa, med ingång från baksidan. Där var det två dörrar bredvid varandra med ungefär lika stora skyltar. På den ena stod det WC och på den andra stod det Skolverket. Det hade hänt att personer hade gått in i fel dörr, berättade han.

Starten av Skolverket sammanföll också med den period i statlig verksamhet då det mesta datoriserades, och då administrativ personal i stor utsträckning blev överflödig. Allt skrivarbete, diarieföring och administrativt arbete skulle utföras själva av de enskilda undervisningsråden. På den lilla myndighet som länsskolnämnden hade varit hade merparten varit administrativ personal. Länsskolinspektören hade egen sekreterare och inspektörerna skrev t. ex. aldrig ett brev själva. Denna administrativa revolutionen omfattade hela verket, och en stor del av första tiden ägnades åt intern utbildning för administrativa uppgifter, datautbildning etc. När jag så småningom besökte lokalerna på Kungsgatan i Stockholm, minns jag hur förvånad jag blev när jag såg den nya generaldirektören Ulf P Lundgren stå i kö till kopieringsapparaten för att få kopiera ett brev som han skrivit. Något sådant skulle aldrig min tidigare chef, länsskolinspektören, ha gjort.

Det nya styrsystemet

Den första tiden i fältorganisationen hade varit upptagen med praktiska interna uppgifter, men ingen hade egentligen diskuterat vilket innehåll arbetet skulle ha. Därför såg vi i fältet fram emot den första planeringskonferensen för hela Skolverket där vi trodde att riktlinjer skulle ges för det vidare arbetet. Ulf P Lundgren höll ett lysande inledningsanförande, där han huvudsakligen förklarade det nya styrsystemet för skolan och diskuterade vilka följder det skulle få för Skolverkets del. Detta var verkligen Ulf P Lundgrens område. Han utvecklade där en styrsystemsidéologi, som han kom att hålla fast vid under hela sin tid i Skolverket. Jag minns att flera kollegor tyckte det var för teoretiskt och låg på alltför akademisk nivå, men jag tyckte att det blev ett lyft och en inspiration i arbetet – helt skilt från det praktiska som vi ditintills sysslat med. Några sådana systemidéologiska diskussioner på denna nivå hade vi aldrig fört under länsskolnämndstiden. Vi antog där att alla visste vad som skulle göras. Ulf P Lundgrens anförande låg i huvudsak på systemnivå, och det kom egentligen inte fram särskilt mycket vad fältorganisationen rent konkret skulle göra den närmaste tiden. Hans tanke var att han ville ge kommunerna tid att axla sitt nya totalansvar för skolan, och han var rädd för att vi i fältet skulle gå in och ta över kommunernas uppgifter. Därför myntades så småningom begreppet ”stanna vid kommungränsen”. I detta låg t. ex. att några skolbesök i traditionell mening skulle fältorganisationen inte längre göra. Det gav oss i fältet ganska stora frihetsgrader den första tiden.

Jag och min kollega i Växjö inriktade oss på att i en första omgång försöka informera eller utbilda skolstyrelserna – eller utbildningsnämnderna som de ofta kallades – kring den nya styrsystemet. Vi insåg ganska snabbt att det fanns ett stort behov av sådan information. Kommunpolitikerna var ofta inte alls förberedda på vilka nya uppgifter som de hade. Vi tyckte också att vi med en sådan informationsinsats inte heller klampade in i kommunernas verksamhet. Denna informationen för utbildningsnämnderna fick ibland dråpliga inslag. Jag minns en kommun där vi fått informationstid vid ett nämndsammanträde. Vi hade förberett oss väl, genom att bl.a. till varje ledamot sända ut ett litet kompendium kring det nya styrsystemet och några frågor kring detta. Ordföranden, som var en medelålders kvinna, satt på första bänk till vänster om mig vid fönstret. När jag fick ordet inledde jag med frågan om de hade läst det utsända materialet, och vad de tyckte om det. Ordföranden svarade att hon läst det och att hon tyckte det var mycket intressant. Samtidigt arbetade hon frenetiskt med sin högerhand nedstucken i en kasse. Jag förstod att hon ivrigt höll på att sprätta upp ett kuvert nere i sin kasse. Hon tog sedan upp det nyöppnade kuvertet och jag såg då att det var det material som vi sänt ut och som jag nyss frågat henne om. Jag insåg då att intresset för vår information inte var så särskilt stort. Även om informationen vid den här utbildningsnämnden utgjorde en bottennotering, så blev vi förvånade vid vår informationsrunda, hur oförberedda kommunerna var på att ta över sitt ansvar.

Anmälningar från allmänheten

En uppgift som fältorganisationen hade var att ta emot allmänhetens anmälan av ärenden. Arbetsfördelningen inom Skolverket var sådan att ärendena avgjordes av den centrala tillsynsenheten, medan fältorganisationen tog emot, utredde dem och efter avkunnat beslut följde upp ärendena, och såg till att det vidtogs åtgärder när sådana behövdes. Jag minns några ärenden som var mycket speciella. En eftermiddag kom det upp på kontoret in en liten och späd flicka åtföljd av sina föräldrar. Mamman var mycket talför medan pappan och flickan själv knappast sa någonting. Flickan gick på ett lantbruksgymnasium med hästinriktning och föräldrarna ville anmäla en rad missförhållande, men det främsta var inom ridundervisningen Läraren där tog inte hänsyn till flickans förutsättningar utan mobbade henne. Flickan kände sig mobbad av ridläraren, som tvingade henne att utföra saker som hon absolut inte kunde göra. Detta spred sig över till andra elever, som också mobbade henne, menade hon. Mamman förde en lång diskussion, där hon anklagade den kvinnliga ridläraren för dålig undervisning som liknade mobbing. Jag minns en anklagelse som hon sa: ”hon försöker ju hela tiden lära henne saker som hon inte kan förut”. Jag minns att jag tänkte att om detta är mobbing, så borde ju all undervisning egentligen kallas för mobbing. Samtalet gled sedan över i en diskussion om hästars storlek. Modern hävdade att man tvingade flickan att rida på alltför stora hästar och att detta var en del i mobbingen. Man borde anpassa hästarnas storlek efter flickan, menade modern. Jag kände att häststorleken i ridundervisningen gick utöver mitt kompetensområde, och samtalet avslutades med att jag lovade ta emot anmälan och utreda ärendet. När jag sedan utredde ärendet hade jag ett mycket intressant samtal med rektorn för gymnasiet som beklagade att hästar var så stora som de var, men som han tolkade kursplaner och läroplan så skulle eleverna lära sig att hantera normalstora hästar. Han frågade om Skolverket hade några synpunkter på hur stora hästar skulle vara i undervisningen nu efter kommunaliseringen. Han menade att efter avregleringen i det nya styrsystemet, så borde häststorleken vara kommunernas ansvar. Jag höll med honom om att det nog var kommunernas ansvar att tolka detta. Diskussionen om häststorlek blev lätt absurd. När jag vidare utredde detta ärende fick jag också påpekande från tillsynsenheten att jag inte hade observerat att denna lilla späda flicka hade fyllt arton år, och därför var myndig, och att jag inte hade frågat henne om föräldrarna fick föra hennes talan i detta ärende. Jag fick därför ta förnyad kontakt med henne och be henne bekräfta anmälan och underteckna den själv. Som jag minns det blev utslaget i detta ärende att det inte föranledde någon åtgärd. Jag tycker att detta ärende, som jag hade ganska snart efter fältorganisationens start, var ganska lärorikt när det gällde att tolka det nya styrsystemets gränser.

Ett annat tillsynsärende som jag minns, var av mera sorglig karaktär. Det var en förälder som ringde och sa att hennes dotter i grundskolan inte fick vara med klassen utan hon fick sitta hela dagarna i ett särskilt rum och undervisas av en särskild lärare. Hon fick inte heller gå ut på rasterna och träffa kamrater. Detta var under en period då integration av stödundervisning i den egna klassen var var det som gällde, så jag anade oråd, och att allt inte stod rätt till. När jag fick ärendet för utredning kom det fram en helt annan bild. Denna flicka hade en rad diagnoser med bokstavsbenämningar, och hade fått anpassad undervisning. Hennes största problem var att hon inte kunde behärska sin aggressivitet. Den hade gått ut både över kamrater och lärare. Det hade gått så långt så att hon vid ett tillfälle hade angripit en lärare med en sax, och därvid skadat lärarens ena öga så allvarligt att läraren hade fått bestående men. Den aktuella situationen var att hon undervisades enskilt i ett särskilt rum vid sidan av klassrummet. Rektorn ansåg att han måste ta det steget för att skydda lärare och elever. Han ansåg eleven farlig både för sig själv och sin omgivning. När jag undersökte vilka resurser som totalt lades på denna elev så fann jag att tre lärare var inblandade i hennes undervisning. Ingen lärare lämnades någonsin ensam med eleven, utan ett par lärare undervisade henne alltid samtidigt. En av dessa var speciallärare, och resursen motsvarade totalt cirka två heltidstjänster för denna enda elev. Jag minns att rektorn frågade mig om jag tyckte att skolan skulle sätta in ännu mera resurser. Det kunde jag givetvis inte ha några synpunkter på förrän ärendet var utrett. Jag kommer ihåg att ärendet avslutades utan att några direkta anklagelser riktades mot skolan. Detta ganska sorgliga ärende testade egentligen inte styrsystemets gränser, utan snarare skolans gränser för sitt ansvar gentemot elever och lärare.

Strax efter Skolverkets start fick verket en rad tunga uppgifter. Det var bl. a. att förbereda om kommande läroplan, men framförallt att ta fram nya mål och kursplaner för en ny treårig gymnasieskola, som det hade beslutats om. Det var ett gigantiskt arbete, att efter det nya styrsystemet formulera mål och kursplaner för alla gymnasieskolans program och hundratals ämnen. Det skulle dessutom göras på ett nytt sätt där skolorna i det nya styrsystemet gavs möjlighet att välja stoff och undervisningsmetod. Den centrala delen i verket hade inte resurser och kompetens för detta stora arbete, som skulle sjösättas ganska snabbt. Därför lånades de i fältorganisationen som hade kunskap och erfarenhet från kursplanearbete in till centrala delen på verket. Ett stort antal experter från hela landet anställdes också. Under min tid som gymnasieinspektör i Skolöverstyrelsen hade jag lett kursplanearbetet i samhällskunskap och därför kom jag direkt med i kursplanegruppen för den nya gymnasieskolan. Det var paradoxalt att erfarenheten från den gamla statliga skoladministrationen, vilket varit min största belastning vid anställningen, nu omedelbart blev efterfrågad. Något generaliserat kan man säga att Skolverket direkt ålades uppgifter som krävde en erfarenhet och kompetens som man i stor utsträckning undvikit att anställa, och som delvis hade funnits i den gamla skoladministrationen.

Personalen i fältorganisationen hade också rekryterats under mycket olika förutsättningar. De olika tjänsterna över hela landet, hade ju fått mycket olika sökandetryck. Det var naturligt ett större sökandetryck på tjänster i storstäder och residensstäder än t.ex. på tjänster i Norrlands inland. De fältanställda hade därför mycket olika bakgrunder och var ofta lokalt rekryterade. Skolverket kom ganska snabbt att arbeta projektorienterat. Det innebar i viss mån att gränserna mellan Skolverkets centrala del och fältorganisationen suddades ut.

Kursplanearbete

För min egen del förändrades arbetssituationen i fältarbetet mycket snart. Dels var det mitt engagemang i kursplanearbetet, och dels valdes jag till ordförande i SACO-föreningen. Jag skulle då vara med om att starta upp det fackliga arbetet och ett förhandlingssystem; en nästan omöjlig uppgift, eftersom medlemmarna tillhörde olika förbund inom SACO och fanns på åttio olika platser.

Efter tre år stod det klart att en ny omorganisation av fältorganisationen skulle ske. Nu gällde lokalisering till färre ställen. Detta var en smärtsam och konfliktfylld process, där jag som fackordförande blev djupt involverad. Jag överlevde förvånansvärt nog även denna omorganisation. Men det är en annan historia.


Martin Järnek  har en bakgrund som folkskollärare och lärare i grundskolan och gymnasieskolan. Han har varit välståndsforskare och är filosofie doktor inom det samhällsvetenskapliga området. Han har varit universitetslärare, samt lektor  och skolledare i gymnasieskolan. Martin Järnek har också lång erfarenhet från statlig skoladministration och har varit anställd i fem statliga skoladministrationer. Han har bl. a. varit gymnasieinspektör i Skolöverstyrelsen, skolinspektör på länsskolnämnderna i Kronobergs län och i Blekinge län, samt varit undervisningsråd i Skolverket, Myndigheten för skolutveckling och i Statens skolinspektion.


 

 

 

2 reaktioner på ”Skolverkets start och skolans kommunalisering – Några minnen från fältet”

  1. Tack för denna fina berättelse om omställningen i den statliga skoladministrationen. Fina anekdoter om praktiken. Ska Skolverket bestämma hästen storlek!?Jag jobbade själv på SÖ under åttiotalet fram till nedläggningen. Jag var dels knuten till ett FoU-sekretariat på avdelningen för vuxenutbildning, dels knuten till forskningssamordnaren Inger Marklund på planeringsavdelningen. Ingen av oss två var välkomna till den nya organisationen. Övergångsvis deltog jag i ett arbete för OECD om att förbereda en utvärdering av svensk utbildningspolitik och tillsammans med avgående GD Erland Ringborg och Ingemar Fägerlind skrev vi The Swedish Way Towards a Learning Society. Stegvis sökte jag till myndigheter för arbetslivsforskning men satt med i UVK några år i början av 2000-talet. Bedömningen att jag hade felkompetens för det nya verket kom dock att gynna mig i den fortsatta utvecklingen. 1991 blev jag docent i pedagogik och är numera adjungerad professor i arbetsvetenskap, Luleå tekniska universitet.

  2. Tack för kommentaren Kenneth! Jag minns att våra vägar korsades nog någon gång, både på Sö-tiden och senare under min Skolverkstid. Men jag har saligen glömt sammanhangen. Kanske var det i utbildningskonferensen, den s k Växjökonferensen, där jag var engagerad i många år. Där hade man alltid inslag om vuxenutbildning och arbetsliv.
    Du tillhörde ju undantaget som på sikt gjort en vinst av SÖs nedläggning. För merparten blev det nog tvärtom.

Lämna ett svar

Din e-postadress kommer inte publiceras.