Vägval i den statliga förskolepolitiken: Halv- eller heldagsverksamhet, i hemmiljö eller på institution

INGRID SÖDERLIND, ANNE-LI LINDGREN

I Sverige deltar idag nästan alla barn i förskoleverksamhet, också i glesbygdsområden. Av andelen barn i åldern två till fem gäller det 84 procent, av ettåringarna nästan hälften. Förskola på heltid är den dominerande tillsynsformen för barn innan skolåldern, men sett i ett längre perspektiv har det funnits flera olika tillsynsformer som också utmanat varandra, exempelvis det egna hemmet, halvdag på institution, heldag på institution och familjedaghem (idag pedagogisk omsorg). Det har inte varit givet vilka satsningar som skulle göras. Det har förts en kamp mellan olika synsätt på barns behov och förmåga, om vad som setts som lämplig ålder för institutionsvistelse, hur lång den bör vara och vad den ska innehålla. Det har också förts politiska strider om vad som ansetts vara föräldrars ansvar, kommuners ansvar respektive statens ansvar.
I den här artikeln ska vi ta upp två frågor som haft en viktig plats i diskussioner om hur den statliga förskolepolitiken skulle utformas och där det också skett stora omsvängningar i hur olika lösningar värderats. Den ena gäller synen på hel- respektive halvdagsverksamhet, den andra synen på organiserad tillsyn i hemmiljö.

Institutioner för barn innan skolåldern har i Sverige funnits sedan mitten av 1800-talet. De första institutionerna hade olika karaktär: småbarnsskolor (skolliknande verksamhet med inslag av lek), barnkrubbor (heldagsomsorg med barnpassning i fokus) och barnträdgårdar (lek och pedagogiskt utformad halvdagsverksamhet). Över tid blev barnträdgårdspedagogiken inspirationskälla och normgivande. Vid småbarnsskolorna marginaliserades undervisningen och vid barnkrubborna ökade de pedagogiska inslagen och utbildad personal.

Institutionerna var länge få till antalet och till skillnad från folkskolan som från början var en angelägenhet för stat och kommuner omfattades de inte av några regelverk och de fick inte heller statliga bidrag förrän i början av 1940-talet. Institutionerna initierades och drevs av enskilda personer och föreningar, ibland med kommunala bidrag.

En fråga som aktualiserades i alla tre formerna av institutioner gällde antalet timmar för barnen. Barnkrubborna var heldagsverksamhet men kunde även ta emot barn på nätterna, småbarnsskolan skulle i princip sluta klockan fyra, men Britten Ekstrand (2000) har visat att det i många fall rörde sig om heldagsverksamhet. Barnträdgård innebar i allmänhet halvdag men till barnträdgårdar knöts ibland även heldagsverksamhet.

När en statlig förskolepolitik började ta form under 1930-talet var synen på hel- respektive halvdagsomsorg i fokus och in på 1960-talet fördes en dragkamp om den statliga politiken skulle premiera hel- eller halvdagsverksamhet och perspektiven kunde skifta snabbt, vilket statliga utredningar om institutionell barnverksamhet visar.

Hel- och/eller halvdagsverksamhet

Utredningen Betänkande angående barnkrubbor och sommarlovskolonier (SOU 1938:20) föreslog införande av statsbidrag till institutioner för barn innan skolåldern, vilket var en viktig förändring och en markering av att samhället hade ansvar också för dessa institutioner. Men utredarna ansåg att det endast var barnträdgårdsverksamhet i form av halvdag som staten skulle satsa på. De som hade behov av och önskade barnomsorg fler timmar skulle själva stå för den kostnaden. Som argument mot stöd till heldagstillsyn anfördes smittorisker men också att mödrars ansvar för barnen riskerade att minska om barnen var i heldagstillsyn. Beslutet om statsbidrag sköts upp, krigsutbrottet år 1939 kom emellan och när den första lagen om statsbidrag trädde i kraft 1944, efter en ny utredning (SOU 1943:9), gällde den för både halv- och heldag. Krigsläget, som innebar att fler kvinnor behövdes på arbetsmarknaden, hade betydelse för förändringen i relation till den tidigare utredningen men också en förändring i synen på kvinnors förvärvsarbete. Med statsbidrag följde viss inspektion och att riktlinjer togs fram av Socialstyrelsen (Lindgren & Söderlind 2019).

Andra världskriget var ännu inte slut, och detta kan jämföras med insatserna i 1940 års skolutredning och 1946 års skolkommissions arbete som prioriterades trots krigstider. Det var inte genom kvantitativa resurser Sverige kunde klara sig i den internationella konkurrensen, utan endast genom ökad kvalitet . Det handlade om andlig och kulturell upprustning, särskilt av de unga, som skolkommissionens sekreterare, rektor Stellan Arvidson (1948), uttryckte det.

Det kan samtidigt finnas skäl att påpeka att det var halvdagsverksamhet som i allmänhet lyftes fram som bäst för barnen. Inte minst gällde detta barnträdgårdslärarinnorna. I nästa stora utredning, Daghem och förskolor (SOU 1951:15), var det också halvdagsinstitutioner som framför allt förespråkades och då från två års ålder, även om det i utredningen framträder en medvetenhet om att daghem på heltid var nödvändiga för många familjer. En negativ inställning till heldagsinstitutioner uttrycktes även i nästa stora utredning, Samhället och barnfamiljerna (SOU 1955:29).

I början på 1960-talet skedde ett skifte i och med att heldagsomsorg blev den linje som staten premierade. År 1962 beslutade riksdagen om en fyrtioprocentig ökning av statsbidraget till heldagsverksamhet samtidigt som institutioner som enbart bedrev halvdagsverksamhet inte erhöll några medel (vilket den alltså fått tidigare). Som Karl Gunnar Hammarlund (1998) uppmärksammat innebar detta ett trendbrott i synen på vilken form av institution man från statens sida värderade som viktigast. Heldagsverksamhet var det som nu ansågs svara upp mot såväl barns som föräldrars behov. I den statliga politiken påpekades att barns och vuxnas behov av förskoleverksamhet kunde ha skilda utgångspunkter och därmed inte med nödvändighet vara desamma (Hammarlund 1998). En viktig aspekt jämfört med förhållandena idag är att förskola vid denna tid och i den statliga politiken framför allt definierades som en socialpolitisk insats, barnomsorg, där förskolan skulle kompensera för olikheter i barns hemmiljöer. Förskolans kompensatoriska uppdrag, som vi kallar det idag, var således socialpolitiskt motiverat och heldag blev norm för institutionell verksamhet (Lindgren & Söderlind 2019).

Hemmiljö och/eller institution

I familjedaghemsverksamhet, dagbarnvård, som nu inkluderades i den statliga politiken var det framför allt flexibiliteten i tillgänglighet till barntillsyn som framhölls som den största fördelen. I praktiken innebar det troligtvis heldagstillsyn men det talades inte om att detta var ett kompensatoriskt uppdrag. Riksdagen beslutade i början av 1960-talet att statsbidrag skulle delas ut till familjedaghem. Att göra familjedaghem till en del av den statliga förskolepolitiken var också det ett tydligt vägval och, som det snart skulle visa sig, en fråga som fortsatt skulle väcka reaktioner. En utredning tillsattes och även om utredningens namn,

Familjedaghemsutredningen, pekade mot att det handlade om just familjedaghem signalerade redan rubriken i det förslag som presenterades att båda tillsynsformerna skulle vara en del av förskolepolitiken, Samhällets barntillsyn – barnstugor och familjedaghem (SOU 1967:39). Ordet ”och” i utredningsförslaget fick, menar vi, stor betydelse, då politiken nu förväntades omfatta båda tillsynsformerna. När man tar del av utredningens innehåll blir det dock tydligt att det var den institutionella formen som premierades och betraktades som den bästa lösningen. Den ”institutionella barntillsynen” fanns i fyra former, enligt utredarna: daghem (6 mån.-7 år), fritidshem (lägre skolåldern), lekskolor (förskolebarn 3 timmar per dag), barnstugor (kombination av daghem och lekskolor) (SOU 1967:39 s 8).

Den institutionella barntillsynen länkades nu på ett tydligt sätt till föräldrars, och inte enbart mammors, behov av tillsyn när de arbetade eller studerade. Värt att notera är även att halv- och heldagsverksamhet, som diskuterats intensivt under 1940- och 1950-talen som olika verksamhetsformer, nu inkluderades under samma paraply, nämligen samhällets barntillsyn, där förskoleverksamhet var en del. I stället för halv- och heldag benämndes detta som ”både längre och kortare tillsynstider”, vilket var ett mer neutralt sätt att presentera olika verksamhetsformer och där tidigare motstridigheter inte aktualiserades (SOU 1967:39 s 8).

Men hur var det då med familjedaghemmen? Denna verksamhetsform var synnerligen privat till sin natur, den bedrevs i hem av kvinnor som ofta hade egna hemmavarande barn. Det var likt det tidiga nittonhundratalets barnträdgårdar där ogifta fröknar ibland bedrev avgiftsbelagd verksamhet för andras barn i sina hem. Aktörer i det statliga fältet hade tydligt olika åsikter om familjedaghemmen. Exempelvis var Socialstyrelsen konsekvent för familjedaghem och mot daghem, som kallades ”anstaltsvård” (Holmlund 1996). Andra argument för familjedaghemmen var att de var billigare och erbjöd större flexibilitet, det var enklare att starta och avsluta sådana (Hatje 1999). Argument mot var att det saknades pedagogisk ledning, barn kunde bli känslomässigt beroende av dagbarnvårdare, kvaliteten var svår att kontrollera liksom det var svårt att garantera stabilitet och långsiktighet (Hammarlund 1998). Det var ett oreglerat familjeförhållande som kan liknas vid hur fosterbarnsvård fungerade (Sköld & Söderlind 2014).

1960-talets utredare angav tre skäl till varför familjedaghemmen ändå skulle vara en del av den statliga politiken: 1) utbyggnaden av institutioner släpade efter, 2) antalet förvärvsarbetande mammor förväntades öka, 3) liksom antalet nyfödda barn. Utredarna gav också uttryck för sin ambivalenta inställning till familjedaghemmen. Ett viktigt förbehåll var att bidrag enbart betalades ut om det fanns motsvarande antal platser i institutionell dagverksamhet. Ett annat förbehåll var att kvaliteten på familjedaghemmen måste höjas om de skulle komma i fråga för statsbidrag och här var bostadsstandarden en viktig faktor. Att kraven skiljde sig från dagens standard är uppenbart. En bostad som tog emot dagbarn skulle ”helst inte” vara mindre än två rum och kök och ”helst” erbjuda barnen liknande förbrukningsmaterial som fanns i institutionerna.

Familjedaghemmens barn och vuxna skulle visa hälsointyg och dagbarnen skulle, liksom barnen i institutionell verksamhet, genomgå hälsokontroller. Både redan verksamma och blivande dagbarnvårdare skulle erbjudas utbildning och dagbarnvårdare skulle bjudas in till den institutionella verksamheten (SOU 1967:39). Detta är exempel på hur den statliga förskolepolitiken kom att omfatta nya arenor. Eftersom pengar skulle betalas ut krävdes regelverk även för barn som togs emot i privata hem. Det medförde att det ställdes nya krav från samhällets sida på de hem som skulle ta emot andras barn innan skolåldern.

På 1980-talet tog Socialstyrelsen fram Allmänna råd för kommunala familjedaghem. Man kan säga att familjedaghemmens roll stakades ut som en komplementär verksamhet när det institutionella inte räckte till, sett ur ett politiskt perspektiv. För föräldrar som använde familjedaghemmen verkar dock fördelarna ha övervägt. Antalet familjedaghem ökade fram till slutet av 1980-talet och Malene Karlsson (2002) menar att det hörde samman med att många föräldrar själva ville ta hand om sina barn hemma och då framstod familjedaghem som den näst bästa lösningen. Ytterligare ett motiv kan ha handlat om barnsyn och barndomsideal. Föräldrar kan helt enkelt ha ansett att barn bör växa upp i hemmiljö utan yttre krav på prestationer och social anpassning, det vill säga att institutionsverksamhet gick på tvärs med deras barndomsideal (Lindgren & Söderlind 2019).

När barnomsorgen övergick från att vara en socialpolitiskt till en utbildningspolitiskt definierad verksamhet på 1990-talet, och förskolan därefter fick en läroplan (1998), tog den nya tillsynsmyndigheten Skolverket fram nya Allmänna råd för familjedaghem. I de nya råden framhölls familjedaghemmens särart och att detta innebar att de hade goda förutsättningar att möta vissa barns behov, exempelvis barn som ”behöver en överskådlig hemlik miljö, en liten barngrupp och möjlighet att knyta an till en enda vuxen” (Skolverket 1999 s 4). Här beskrevs familjedaghemmen som något annorlunda än institutionell förskoleverksamhet, det vill säga inte den lösning som var normalfallet. Familjedaghem var inte längre komplement utan ett sätt för en statlig förskolepolitik att leva upp till sitt kompensatoriska uppdrag. Långvariga relationer mellan dagbarnvårdare, föräldrar, barn och dagbarnvårdarens barn framhölls nu som något positivt, vilket är en tydlig skillnad jämfört med hur sådan verksamhet beskrevs i förskolepolitiken på 1960-talet (Lindgren & Söderlind 2019).

Familjedaghemmen omfattades inte av skollagen och har idag ersatts av så kallad pedagogisk omsorg. Det är en verksamhetsform som regleras av skollagen och som också kan erbjudas i privata hem. En statlig aktör, Skolverket, beskriver pedagogisk omsorg som en mer omfattande verksamhet jämfört med familjedaghem. Pedagogisk omsorg kan utföras under olika former med en eller flera vuxna, på olika platser och där såväl hem som familj kan vara resurser. Nya Allmänna råd togs fram år 2012 och där framgår att barnen bör vara delaktiga i planeringen av verksamheten liksom att de ska ses som ”kompetenta medaktörer i verksamheten” (Skolverket 2012 s 33). Familjedaghem, som begrepp och verksamhet, har således uteslutits ur den statliga förskolepolitiken och i dess ställe finns omsorgsverksamhet med pedagogiska inslag i hemmiljö och med stor frihet i hur verksamheten ska organiseras och fyllas med innehåll, så kallad pedagogisk omsorg. Den verksamhet som omfattas av denna form utgör enbart några procent av hela det förskolepolitiska fältet, men det visar hur begrepp som familj och hem ersatts av pedagogik och omsorg. Detta skifte har knappast uppmärksammats alls (Lindgren & Söderlind 2019).

Avslutning

Vi har här gett en bild av ett par viktiga vägval i den statliga förskolepolitik som började ta fast form på 1940-talet. Det fanns en förskolepolitik innan dess men då var det inte staten som var drivande motor. Generellt sett har förskolepolitiken, i dess olika former, främjat kvinnors integrering på en formell arbetsmarknad. Kvinnor i Sverige har, liksom i övriga Europa, minskat sina insatser på en informell marknad för barnomhändertagande till förmån för reglerade arbetsformer och deltagande på en formell arbetsmarknad. Institutionell verksamhet för barn innan skolåldern gör att kvinnor kan bidra till både familjens och samhällets ekonomiska utveckling, snarare än att institutionerna ses som nödlösningar därför att kvinnor måste arbeta (Lindgren & Söderlind 2019; Willekens m fl 2015). Den svenska förskolepolitiken har även, sedan inträdet i EU år 1995, tydligt anknutit till, och påverkat, en europeisk modell där en utbildningsmodell kombineras med en omsorgsmodell, där lek är viktigt, för att tillgodose vårdnadshavares behov av barntillsyn. Detta är också centrala delar av hur den svenska förskolepolitiken förändrats. Något förenklat kan man säga att den svenska politiken både sett småbarnsinstitutionerna som nödlösning och som barns rätt till utbildning, där fokus skiftat under olika decennier (Lindgren & Söderlind 2019; Scheiwe & Willekens 2009).

Vad vi idag uppfattar som självklart, att barn ska vara i institutionsbaserad heldagsverksamhet, har varit en omstridd fråga. Vad som uppfattas, och har uppfattats, som ”hem” och ”familj” är flytande, vilket den statliga förskolepolitiken skickligt navigerat runt såväl under 1900-talet som i nutid. För även om pedagogisk omsorg bedrivs i hem och av föräldrar är det inte det som är betydelsebärande. ”Personal” är exempelvis en neutral benämning som varken anger eventuellt släktskap eller var en verksamhet bedrivs. På så sätt byggs broar mellan olika verksamhetsformer. ”Barn” tycks dock fortsatt vara en benämning som inte behöver problematiseras, det är ett slags universalkategori. Kanske bygger det broar, eller så döljer det de faktiska skillnader som finns mellan individer mellan ett år och sex år i såväl institutionell som annan verksamhet. Klart är ändå att de vägval som gjorts ligger till grund för dagens syn att institutionell heldagsverksamhet är den verksamhetsform som anses självklar.


Ingrid Söderlind är docent i Tema Barn, Linköpings universitet och tidigare lektor vid Institutionen för samhälls- och välfärdsstudier vid samma universitet. Hennes forskning rör barn och barndom i ett historiskt perspektiv med särskilt fokus på barn i utsatta miljöer och välfärdspolitik. Hon är en av författarna till Barnen och välfärdspolitiken. Nordiska barndomar 1900-2000 (Stockholm 2011) och har tillsammans med Anne-Li Lindgren skrivit Förskolans historia. Förskolepolitik, barn och barndom (Malmö 2019). Hon forskar nu om svenskt stöd till barn från och i andra länder under andra världskriget.

Anne-Li Lindgren

Anne-Li Lindgren är docent i Tema Barn, Linköpings universitet, och professor i Barn- och ungdomsvetenskap med inriktning mot förskola vid Stockholms universitet. Hon undervisar på förskollärarprogrammet, masterprogrammet i förskoledidaktik och forskarutbildningen i förskoledidaktik. Lindgren forskar om förskolans historia, barnkultur och sexualundervisning. Hon har ett särskilt intresse för bilder, visualitet och observation av och med barn såväl i samtida som historiska perspektiv. På svenska har Lindgren nyligen publicerat Förskolans historia. Förskolepolitik, barn och barndom tillsammans med Ingrid Söderlind (Malmö 2019) och en ny reviderad upplaga av Etik, integritet och dokumentation i förskolan (Malmö 2020).


LITTERATUR:
Arvidson, Stellan (1948) Skolreformen. En sammanfattning av skolkommissionens betänkande. Lund: Gleerups.
Ekstrand, Britten (2000) Småbarnsskolan – vad hände och varför? En sekellång historia studerad med fokus på förändring av pedagogisk verksamhet från 1833 och framåt. Diss. Lind: Univ.
Hammarlund, Karl Gunnar (1998) Barnet och barnomsorgen: bilden av barnet i ett soicalpolitiskt projekt. Diss. Stockholm: Univ.
Hatje, Ann-Katrin (1999) Från treklang till triangeldrama. Barnträdgården som ett kvinnligt samhällsprojekt under 1880−1940-talen. Lund: Historiska Media.
Holmlund, Kerstin (1996) Låt barnen komma till oss. Förskollärarna och kampen om småbarnsinstitutionerna 1854−1968. Diss. Umeå: Univ.
Karlsson, Malene (2002) Perspektiv på familjedaghem. Diss. Stockholm: HLS förlag.
Lindgren, Anne-Li och Ingrid Söderlind (2019) Förskolans historia. Förskolepolitik, barn och barndom. Malmö: Gleerups.
Scheiwe, Kirsten och Harry Willekens (red.) (2009) Child care and preschool development in Europé. Instututional perspectives. Basingstoke: Palgrave McMillan.
Skolverket (1999) Allmänna råd med kommentarer för familjedaghem. SKOLFS 1999:3 (upphävdes 2009).
Skolverket (2012) Pedagogisk omsorg. Allmänna råd med kommentarer. SKOLFS 2012:90.
Sköld, Johanna och Ingrid Söderlind (2014) Fosterbarn i tid och rum. Lokal och regional variation i svensk fosterbarnsvård cirka 1850−2000. Stockholm: Carlssons.
SOU 1938:20. Betänkande angående barnkrubbor och sommarlovskolonier m.m. Befolkningskommissionen.
SOU 1943:9. Utredning och förslag angående statsbidrag till daghem och lekskolor m.m. 1941 års befolkningsutredning.
SOU 1951:15. Daghem och förskolor. Betänkande. 1946 års kommitté för den halvöppna barnavården.
SOU 1955:29. Samhället och barnfamiljerna. Betänkande. 1954 års Familjeutredning.
SOU 1967:39. Samhällets barntillsyn – barnstugor och familjedaghem. Förslag. Familjedaghemsutredningen.
Willekens, Harry, Scheiwe, Kirsten, och Kristen Nawrotzki (2015) Introduction: The Longue Dureé – early childhood institutions and ideas in flux. I: Harry Willekens, Kirsten Scheiwe och Kristen Nawrotzki (red.), The development of early childhood education in Europe and North America. Historical and comparative perspectives. Basingstoke & New York: Palgrave McMillan, s. 1−28.

Lämna ett svar

E-postadressen publiceras inte. Obligatoriska fält är märkta *