SOLWEIG EKLUND
Detta nummer av Vägval i skolans historia innehåller artiklar som handlar om vem som ska bestämma över skolan. Det handlar om makten över skolan. Det är en mycket komplex fråga som i debatten görs till en fråga om för eller emot kommunaliseringen eller som man också hör – för eller emot återförstatligande.
Detta är i hög grad komplicerat, för frågan är om skolan någonsin har varit statlig. Vilken del av skolan skulle det vara? Högskolorna är statliga, men vilka andra? Hur som helst gäller det inte grundskolan/folkskolan, den har aldrig varit statlig och inte heller förskolan. Däremot har staten styrt kommunerna med detaljerade statsbidrag sedan många år tillbaks…
Statsbidragen förändrades gradvis under 70- och 80 talen. Statsbidraget omfattade lärarnas löner i ungdomsskolan och statsbidraget täckte kommunens kostnader för de avtal som träffades. Även det förändrades gradvis och i slutet på 80-talet började kommunerna inte få hel täckning för de avtal som tecknades. Det fanns en lag (Ställföreträdarlag 1965:576) som gav Statens arbetsgivarverk rätt att på Kommunförbundets vägnar teckna löneavtal för lärarna. Det fanns emellertid en stark kritik från samtliga partier mot den statliga detaljregleringen av skolan, man talade om att man ville komma bort ifrån den automatiska kostnadsökningen (finansminister Mundebo i finansplanen 1979/80) både i sina egna regler och i avtalen. Även kommunerna ville ha en friare och enklare hantering av skolans frågor.
Vad gällde löneavtalen så slutade staten att betala helt statsbidrag för de avtal som slöts. Kommunerna fick ta en allt större del av kostnaderna för avtalen utan att de satt med i förhandlingarna. De statliga reglerna som halvklass och annat upphörde successivt under 80-talet.
I slutet av 80-talet kulminerade förändringen. Skolan decentraliserades genom att detaljregler togs bort och även Ställföreträdarlagen försvann. Skolan gick från att vara i hög grad centralstyrd till att bli målstyrd och senare även resultatstyrd. Däremot är det tveksamt om skolan har decentraliserats. Det är snarare tvärtom, på de dryga 20 år som gått har skolan blivit mer och mer styrd. Skolsystemet har marknadsanpassats genom fritt skolval, friskolor och inte minst genom olika system inom New Public Management (NPM). Nedskärningarna av den offentliga sektorn (både den statliga och kommunala) har varit omfattande.
Det fanns vissa förhoppningar om att decentraliseringen skulle leda till en ökad professionalisering. Men under dessa år och med en allt starkare kontrollapparat kan man idag konstatera att det istället blev en avprofessionalisering.
Leif Levins utredning (SOU 2014:5) stödjer detta resonemang ”Det har varit nödvändigt att förtydliga styrningen och utveckla det statliga åtagandet inom skolväsendet. Samtidigt finns risk för att statens åtgärder under senare år begränsar lärarnas autonomi i frågor som gäller undervisning, prov och bedömning som att de utökade statliga kraven innebär merarbete för lärarna bland annat genom ökade krav på dokumentation. Inriktningen på resultatstyrning och kvantitativa indikatorer kan göra skolan till en del av det så kallade Granskningssamhället, där kvalitativa och svårmätbara ambitioner trängs undan och den självständighet för lärarna till slut förkvävs, som målstyrningen syftade till att befrämja.”
I detta nummer av Vägval delar Larz Johansson med sig av sina erfarenheter och han anger alla de utredningar och betänkande som kom under 80-talet. Alla hade samma tema, ökad decentralisering och övergång från regelstyrning till målstyrning. Han anger att Styrningsberedningens slutbetänkande var det mest avgörande. Han poängterar också att lärarna redan var anställda av kommunerna.
Larz Johansson menar att man kan spåra upprinnelsen till den resultatmässiga nedgången i att statsbidragen förändrades så att alla statliga bidrag till kommunerna skulle läggas i ”en påse” med lokal frihet att fördela resurserna som han menar ledde till stora nedskärningar. Han menar att det minsta man kan begära av de som förespråkar förstatligande är att de redovisar vad de menar.
Erland Ringborg i sin tur pekar också på förändringen av löneavtalen för lärare utifrån sin roll som ledamot av Arbetsgivarverks styrelse och menar att det var en riktig utveckling 1990 och kan inte se hur man kan gå tillbaka. Även Erland Ringborg är kritisk till att det särskilda statsbidraget till skolan upphörde och lades i en allmän ”kommunpåse”. Samtidigt infördes skolpengstänkande och de generösa reglerna för stöd till fristående skolor. I artikeln argumenteras för ett nytt statsbidragssystem i stället för ett fortsatt lappande och lagande som han anser nu sker genom bl. a. karriärvägar och höjda lärarlöner.
Den tredje artikeln tar upp ett forskningsprojekt. Det är Johanna Ringarp, Stina Hallsén, Andreas Nordin, Henrik Román som redogör för projektet ”Vem har styrt skolan? Kommunen, skolan och staten under 60 år av skolreformer i en föränderlig värld”. Undersökningen omfattar tiden från 1950-talet till idag. I studien beskrivs, analyseras och jämförs skolpolitiken i fyra kommuner av skiftande storlek och karaktär. De kommuner som studeras är Stockholm, Malmö, Växjö och Tierp. Författarna anser i relation till den återupptagna diskussionen om skolans förstatligande att redan de första resultaten från deras projekt visar att bilden inte är så enhetlig och enkel som ibland görs gällande. De menar att det finns ett stort behov av vidare problematisering och nyansering.
En reflektion som infinner sig efter läsningen av de tre artiklarna är att det kan finnas skäl att vidga perspektivet till andra lagstyrda områden, t. ex. sjukvården. De kämpar också med lagar och förordningar och personalens anställningsavtal. Det ter sig inte meningsfullt att endast diskutera huvudmannaskapet för skolan. I stället för dessa diskussioner om statligt eller kommunalt, om återförstatligande eller ej bör skolans styrning sättas under lupp och då inte minst NPM. Här har regeringen tagit ett lovvärt initiativ. I budgetpropositionen 2015 presenteras de första stegen mot att ”utveckla styrningen i offentliga sektor i en riktning som innebär att professionernas kunnande och yrkesetik bli mer vägledande än vad de är i dag”. Här ryms finansiering, målstyrning, betyg, karriärtjänster, legitimation, forskning och utvecklingsarbete, lärarutbildning och mycket annat som är nödvändigt för skolan och läraryrkets utveckling.
/ SOLWEIG EKLUND
Solweig Eklund, är ordförande i föreningen Svensk undervisningshistoria. Hon är hedersdoktor i pedagogik vid Göteborgs universitet och har tidigare varit bland annat vice ordförande i Lärarförbundet och ordförande i Lärarstiftelsen (Stiftelsen SAF).