Skolan, staten och kommunerna – några reflektioner

ERLAND RINGBORG

Det politiska språket är förrädiskt. Appellen ”Förstatliga skolan!” klingar falskt i mina öron, liksom påståendet att skolan kommunaliserades 1991.

Vad som då hände var att ansvaret för – de redan hos kommunerna anställda – lärarnas löne- och anställningsvillkor fördes över från staten till de kommunala huvudmännen. Men i fråga om ansvar för skolan som helhet kan det aldrig vara fråga om stat eller kommun.

Alltsedan folkskolans tillkomst 1842 har skolan styrts och förvaltats med en reglerad rollfördelning mellan staten och församlingarna/kommunerna – och så måste det, som det svenska samhället är uppbyggt, förbli. Den s. k. kommunaliseringen var ju bara en av de större reformer inom skolområdet som genomfördes i början av 1990-talet, initierade av Göran Persson, fullföljda och utvidgade av hans borgerliga efterträdare. Tillsammans innebar dessa förändringar att den statliga styrningen minskades drastiskt såväl i fråga om ekonomi som när det gäller utbildningens innehåll och organisation. Att staten bör återta sitt grepp om skolan synes det i dag råda bred enighet om – utan att det för den skull handlar om något återförstatligande.

Som ledamot i Arbetsgivarverkets styrelse såg jag under 1980-talet hur de centrala avtalen om lärarnas löne- och anställningsvillkor inte lämnade utrymme för hänsyn vare sig till enskilda lärares kompetens eller till enskilda skolors behov. I detta läge såg jag positivt på en överföring av även denna del av arbetsgivaransvaret till de kommunala huvudmännen. Mina skäl var i huvudsak två: 1. Reformen skulle öppna vägar för att öka den enskilda lärarens utvecklings- och karriärmöjligheter. 2. Det skulle skapas förutsättningar för att differentiera lärarlönerna så att skolor i socioekonomiskt utsatta områden kunde prioriteras.

Kommunerna har inte svarat särskilt väl mot mina och andras förväntningar i de nämnda avseendena. Inte heller har de under de gångna årtiondena lyckats ge lärarna en löneutveckling som svarar mot deras insatsers samhälleliga betydelse. Det är uppenbart att lärargruppen blev en alltför främmande fågel i kretsen av kommunalanställda. Kommunerna har utan tvivel ett stort ansvar för att läraryrkets status och attraktionskraft försämrats.

Ändå tror jag inte på att staten ska återta ansvaret för lärarnas löne- och anställningsvillkor. För frågan uppkommer ju omedelbart: Vem ska företräda staten? Avtalen om löne- och anställningsvillkor har de senaste årtiondena inom hela det statliga området utvecklats mot ett väsentligt ökat lokalt inflytande. I dag sätts löner och regleras anställningar av den enskilda myndigheten. Men på skolområdet finns det ingen regional eller lokal myndighet som skulle kunna företräda staten, och att upprätta en ny organisation för detta ändamål är knappast realistiskt. Dessutom är det svårt att tänka sig att någon annan än den faktiska arbetsgivaren kan göra bedömningar av det slag som blir aktuella vid en mera individualiserad lönesättning. Enligt min mening måste därför arbetsgivaransvaret i sin helhet ligga kvar hos kommunerna. Däremot är det dags att ompröva grunderna för den statliga finansieringen av skolan – och det på ett sätt som markerar statens ansvar för undervisningen och lärarna.

Undervisningen är kärnan i skolsystemet. Staten ställer upp målen och styr innehållet i stort. Det var därför från början naturligt att staten skulle bekosta den resurs som är grundläggande för undervisningen, dvs. lärarna, och i linje med det också kontrollera lärarkostnaderna genom att reglera tjänstestrukturen och lärarnas löne- och anställningsvillkor. Detta var fundamentet i den ordning som gällde tills de politiska decentraliseringsambitionerna började slå igenom.

I linje med dessa ambitioner kom sambandet mellan statens finansiering av skolan och det faktiska organiserandet av undervisningen i kommunerna att successivt luckras upp. Ända till 1991 byggde emellertid statsbidragen på att staten genom länsskolnämnderna bedömde skolorganisationen och behoven i den enskilda kommunen. Och i den parlamentariska styrningsberedningen, som lämnade sitt betänkande 1988, mindre än ett år innan Göran Persson blev skolminister, ansåg majoriteten att det inte fanns några bärande skäl för att övege bidragsgivningens koppling till behoven och införa ett mer schabloniserat bidragssystem.

Om reformeringen av arbetsgivaransvaret blev den politiska striden hård. Detta kom dock märkligt nog inte att gälla i fråga om den statsbidragsreform som genomfördes samtidigt. Den innebar ju ett radikalt brott med vad styrningsberedningen uttalat. Statsstödets koppling till skolans organisation och behovet av undervisning övergavs, och statsbidraget förvandlades till ett rent finansiellt stöd som inte skulle styra hur medlen användes. Visserligen byggdes det nya systemet med utgångspunkten att det skulle ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar genom att hänsyn togs till olika sociala, geografiska och ekonomiska faktorer i den kommunala strukturen. Men kvar står att det som varit en grundtanke i åtskilliga årtiondens skolpolitik, nämligen att staten skulle ha ett särskilt ansvar för undervisningen, försvann. Ett par år senare markerades frigörelsen från det gamla systemet ytterligare när det särskilda bidraget till skolan upphörde och lades in i en allmän ”kommunpåse”. Samtidigt infördes skolpengstänkandet och de generösa reglerna för stöd till fristående skolor, något som ju inte befrämjade en resursfördelning efter behov.

De senaste 20 åren har det alltså inte funnits någon garanti för att de statliga medlen till skolan används på ett sätt som främjar de politiskt uppställda målen eller ens för att de används för skolans behov. Inte bara i sak utan även psykologiskt har det säkert varit en nackdel att de skolansvariga i kommunerna inte garanterats ett eget ”revir” utan fått kämpa om resurserna med företrädare för övriga kommunala verksamheter. Inte heller har det ökade kommunala ansvaret, som en del hoppades, ökat det medborgerliga engagemanget för skolan på lokal nivå. Bortsett från enstaka frågor om nedläggning av skolenheter har det inte funnits ett sådant politiskt tryck från kommuninnevånarna, att skolfrågorna kommit att spela någon väsentlig roll i de kommunala valrörelserna. Missnöje med skolans resultat har i stället i allt väsentligt riktats mot staten, och skoldebatten har förts på den rikspolitiska nivån.

Skollagen har nyligen skärpts så att kommunerna åläggs att fördela resurser efter elevernas särskilda förutsättningar och behov. Genom förstelärareformen har en karriärväg för lärare skapats. Såväl den nya regeringen som den gamla har flaggat för såväl höjda lärarlöner som insatser för skolor i utsatta områden. I stället för ett fortsatt ”lappande och lagande” genom nya statliga medel för olika särskilda ändamål borde denna nyväckta omsorg om resurser till skolan föranleda en samlad reformering av den statliga finansieringen. Ett särskilt statsbidrag bör enligt min uppfattning återinföras, baserat på statens ansvar för undervisningen. Detta bör komma till uttryck både genom en högre värdering av lärarrollen och genom större hänsyn till kommunernas varierande struktur och behov.

I valrörelsen dömde Jan Björklund ut de kommunala skolpolitikerna som amatörer. Pendangen till amatör är ju professionell. Frågan är vilka professionella Björklund hade som jämförelseobjekt. Så många professionella skolpolitiker finns det ju inte utom den minister som ansvarar för skolan, i det Björklundska fallet dock skolad under ett antal år som ”amatör” i Stockholms stad. Den mest betydelsefulla professionella kategorin i och för skolan är självklart lärarna. Läroplan och kursplaner är länken mellan statsmakten och lärargruppen. Kommunernas uppgift måste vara att skapa bästa möjliga förutsättningar för lärarnas arbete med att omsätta dessa planer i praktiken. Hur lärarna påverkats av reformerna, också bortsett arbetsgivaraspekten, är därför av central betydelse i sammanhanget.

1994 års läroplan betonade målstyrning och innebar ett avskaffande av den traditionella modellen för kurs- och timplaner. Det tomrum som detta skapade hade kommunerna inte beredskap eller kompetens att fylla, och lärarna kom att alltför mycket ”lämnas åt sitt öde”. Det är tveksamt om 2011 års läroplan bidragit till en förstärkning av de professionellas ställning. Införandet av lärarlegitimation syftade till en sådan förstärkning, men det måste kombineras med möjligheter till kompetensutveckling för alla dem som i dag gör förtjänstfulla insatser som lärare utan att uppfylla kraven för legitimation. Mycket viktig är också den från olika håll nu tillskyndade saneringen av olika påbud som påverkar lärararbetet. Det är uppenbart att både den statliga och den kommunala styrningen i dagens tappning fört med sig för mycket av pappersarbete för lärarna till förfång för det som är kärnan i uppdraget.

”Back to basics” när det gäller lärarnas arbete är den främsta vägen att stärka professionalismen, en utmaning för både staten och kommunerna. Skolorna måste förstärkas med stödjande och administrativ personal och rektorerna ges en tydligare roll som ledare av det pedagogiska arbetet.

Till slut några ord om den statliga myndighetsorganisationen. Tilltron till kommunerna fick en märklig konsekvens vid 1991 års reform. Tidigare hade den statliga skoladministrationen genom länsskolnämnderna haft en naturlig kontakt med skolorna. Men enligt den nya ideologin skulle Skolverket, bildligt talat, göra halt vid kommungränsen och över huvud taget inte besöka skolor. Hur man skulle kunna värdera skolans arbete och resultat utan direkta kontakter med skolorna var en gåta som i vart fall för mig förblev olöst. Jag minns när jag våren 1991 berättade om de nya signalerna för ordföranden i riksdagens utbildningsutskott, som blev mycket förvånad och inte alls såg denna förändring som en följd av de fattade riksdagsbesluten. Inte heller den statliga tillsynen av kommunernas efterlevnad av lagar och förordningar gavs från början tillräckliga instrument. Det skulle dröja in på 2000-talet innan statsmakterna tog tag i verksorganisationen på ett sätt som betonade både utvärdering och tillsyn – ett förlorat årtionde som inte kan vinnas tillbaka men som gav nyttiga lärdomar.

erland-ringborg_2014Erland Ringborg, Stf. universitetskansler 1979-82, statssekreterare i Utbildningsdepartementetet 1982-86, generaldirektör för Skolöverstyrelsen 1986-91, utbildningsråd i Paris 1994-97, generaldirektör för Svenska institutet 1998-2005, ordförande eller enmansutredare i ett antal utredningar inom utbildningsområdet under 1980-, 1990- och 2000-talen, ordförande i styrelsen för Lärarhögskolan i Stockholm 2004-07.

Dela texten via Tweet about this on TwitterShare on FacebookShare on Google+Email this to someonePrint this page