Skolans villkor som kommunal angelägenhet under 60 år

STINA HALLSÈN, JOHANNA RINGARP
HENRIK ROMÁN, ANDREAS NORDIN

Krav på och diskussioner kring ett förstatligande av skolan har de senaste åren framförts i olika sammanhang från en rad olika aktörer, såsom politiker, media och fackliga företrädare. Trots att det i dessa önskemål sällan framgår vad det är som bör förstatligas (Jarl 2012) så är kraven på att staten ska vara huvudman för skolan ofta förknippade med visioner om att en sådan ansvarsförskjutning skulle leda till en ökad likvärdighet i det svenska skolsystemet (se t ex Björklund & Nylander 2014; Björklund & Fjelkner 2011; Lärarnas Riksförbund 2011; Sveriges Radio 2014).

Att det ofta talas om ett återförstatligande istället för ett förstatligande inrymmer också en föreställning om en återgång till något som varit, om att vrida klockan tillbaka till en tid med ett likvärdigt skolsystem.

Bilden av den svenska skolan som likvärdig, finner också stöd i andra sammanhang. Sverige liksom de andra skandinaviska länderna har internationellt betraktats som pionjärer vad gäller social ingenjörskonst. Skolan har i det sammanhanget spelat en betydande roll och ur ett internationellt perspektiv ansetts som relativt homogen, med små regionala eller sociala skillnader i utbud och resultat av utbildning (Larsson et al 2012, Nilsson 1987).

Svenska elevers sjunkande resultat i internationella mätningar som PISA och TIMSS (Skolverket 2013ab; Ringarp 2014) samt den ökade segregeringen mellan skolorna i landet (Katalys 2013) har anförts som argument i debatten om behovet av ett förstatligande. Liknande argument som de som hörs idag i relation till krav på förstatligande och ökad likvärdighet fördes fram av kritikerna då kommunaliseringen av skolan genomfördes 1989 och har också hörts i relation till tidigare reformer på skolområdet (Ringarp 2011). Samtidigt förde företrädarna för reformen i början på 1990-talet fram åsikten att en likvärdig standard inte upprätthölls genom statligt reglerade tjänster och att likvärdighet ingalunda behövde ”betyda likformig i betydelsen likadan” (Aktuellt i Politik 1989).

Den politiska och mediala debattens retorik ger dock en något förenklad bild av statlig kontra kommunal styrning och sätter ofta upp dessa två som varandras motpoler. Den tidigare ansvarsfördelningen, där staten var huvudman för skolan, innebar emellertid inte att kommunerna stod utan påverkan, inblandning och ansvar för skolor lokaliserade inom kommunens gränser. Trots att staten styrde exempelvis omfattningen av lärartjänster via statsbidrag låg det på kommunens lott att ansvara för saker som lokaler, läromedel och skolskjutsar (Ringarp 2011). Idag, när kommuner eller fristående aktörer agerar huvudmän, påverkar och styr staten bland annat genom kontroll. Styrningen av skolan har således alltid varit både statlig och kommunal men i varierande kombinationer och doser. Idag finns det 290 kommuner i Sverige, 1950 fanns det 2 498 (som vid 1952 års storkommunreform, genom sammanslagningar, minskade till 1 037 stycken). Kommunerna hade även före decentraliseringen på 1990-talet olika förutsättningar, möjligheter och begränsningar samt gjorde olika aktiva val. Detta gällde inte minst utformandet och driften av skolorna. Det är trots detta inte ovanligt att kommunerna i dagens utbildningsdebatt om huvudmannaskapet för skolan behandlas som en enhet och att all den skillnad som finns, och har funnits, bland landets kommuner får stå tillbaka.

Föreliggande artikel syftar till att, utifrån en historisk belysning av skolans styrning, problematisera och nyansera den ofta förenklade bild av den svenska skolans styrning som förs fram såväl nationellt som internationellt. Artikeln bidrar även med en historisk kontextualisering till den återupptagna och aktuella diskussionen om skolans förstatligande även om det inte är textens huvudfokus.

Projektet

I forskningsprojektet ”Vem har styrt skolan? Kommunen, skolan och staten under 60 år av skolreformer i en föränderlig värld ” vill vi, genom att anta ett historiskt perspektiv, bidra till att utveckla den skolpolitiska forskning som uppmärksammat den kommunala dimensionen av skolans styrning. Projektet är finansierat från Vetenskapsrådet under tre år med start 2014 och är således nu i sin inledningsfas.

Undersökningen omfattar tiden från 1950-talet fram tills idag. Under denna period har flera stora reformer inom svenska skolsystemets skett. I början av perioden övergick Sverige från ett parallellskolesystem till ett enhetligt skolsystem genom den successiva etableringen av grundskolan och gymnasieskolan, vilka i senare skeden reformerats omfattande i två omgångar. Den andra reformtäta perioden inföll under 1990-talet då kommunerna tog över viktiga ansvarsområden från staten, såsom lärares anställningar och beslut om den finanspolitiska fördelningen av skolans medel. Denna artikel fokuserar främst på den första av dessa perioder.

I studien beskrivs, analyseras och jämförs skolpolitiken i fyra kommuner av skiftande storlek och karaktär under den undersökta perioden. De fallkommuner som studeras är Stockholm, Malmö, Växjö och Tierp. Med kommunal skolpolitik avses den verksamhet som bedrivits av kommunala skolnämnder och skolförvaltningar. I studien fokuseras på hur policy-utvecklingen skiljer sig åt mellan dessa kommuner och hur balansen mellan den statliga och den kommunala styrningen kommer till uttryck i respektive kommun vid implementeringen av statliga skolreformer och lokala initiativ.

Vi menar att vår studie av skolpolitiken i de fyra kommunerna kommer att tillföra nya kunskaper och förklaringar till dagens utmaningar för den svenska skolan. Studien kommer också att bidra till vidare förståelse för den skoldebatt som förs idag och tillföra perspektiv på kommunens roll i det tidigare statliga skolsystemet.

Projektet omfattar fem empiriska och komparativa delstudier, samt en sammanfattande, komparativ analys. Dels jämförs de fyra kommunernas skolpolitiska strukturer, organisationer och agendor, dels jämförs kommunernas skolpolitiska agerande inom tre valda temaområden, som vi utifrån förstudierna av kommunal skolpolitik i Stockholm (Román (2011, 2013ab, 2014) funnit vara centrala för den kommunala skolförvaltningen; pedagogiska satsningar och utvärderingar, investeringar i kommunikationsteknik, samt skolans internationalisering. De är alla tre tydliga uttryck för strävan efter förnyelse samt belyser dessutom på olika sätt det kanske viktigaste kommunala styrmedlet, den ekonomiska resursfördelningen.

De utvalda kommunernas särprägel

Våra utvalda kommuner, skiljer sig åt på många sätt. Kommunerna är valda för att vi ska kunna teckna en bild av de olika behoven och möjligheterna som finns i landet beroende på kommunernas storlek, trots ett övergripande gemensamt centralt system. Stockholm och Malmö representerar storstadskommunerna, den ena med närhet till den centrala politiska arenan, den andra med kontinenten bara en bro bort. Växjö företräder de mellanstora kommunerna och Tierp glesbygdskommunerna.

I tabellen nedan har vi spaltat upp några skillnader vad gäller demografi, geografi, politiska förändringar och utbildningsresurser kommunerna emellan.

STOCKHOLM MALMÖ VÄXJÖ TIERP
POPULATION 881 235 307 758 82 922 20 156
STORLEK(INV/KM2) 187 km2(4 712) 157 km2(19 60) 1 925 km2(43) 1 605 km2(13)
INVÅNARE MED EFTERGYMNISAL UTBILDNING 55% 42% 45% 22%
POLITISK
HISTORIK
Skiftande Social-demokratisk dominans Borgerlig dominans Social-demokratisk dominans (efter 1974)
SKOLOR (FRISTÅENDE) Gr 251 (112) = 45%Gy. 120 (68) = 57% Gr. 111 (26) = 23%Gy. 49 (25) = 51% Gr. 43 (5) = 12%Gy. 18 (6) = 3% Gr. 11 (0) =0%Gy. 1 (0) =0%

Tabell: Fallkommunerna

Det är inte bara kommunernas storlek som har betydelse för den politik som förts och den skola som gestaltats. Det man kan se är dock att även om kommunerna i stort följt samma statliga skoldirektiv under den aktuella undersökningsperioden, finns det orsaker som pekar mot att den kommunala skolverksamheten förändrats på olika sätt beroende på den lokala särprägeln. Det vill säga att trots ett statligt huvudmannaskap fanns det redan innan kommunaliseringen och friskolereformen skillnader inom utbildningsområdet på den lokala nivån i Sverige.

I kommande stycke belyser vi den kommunala dimensionen på utbildningsväsendet genom exemplet grundskolans införande i två av våra kommuner: Stockholm och Tierp. Valet av dessa kommer sig av att det är dessa två kommuner som vi har börjat undersöka och för att de på många sätt representerar ytterligheter vad gäller demografi, geografi, politiska förändringar och utbildningsresurser.

Grundskolans införande i Stockholm och Tierp

Den allmänna bilden av grundskolans införande i Sverige kan beskrivas på följande sätt: Fram till 1962 hade Sverige ett parallellskolesystem där staten hade ansvar för de statliga läroverken medan kommunerna ansvarade för folkskolorna. I två skolutredningar på 1940-talet diskuterades framtidens skolväsende och behovet att reformera utbildningsväsendet så att barn oavsett social eller ekonomisk bakgrund skulle ha möjlighet att läsa vidare. En likvärdig skola för alla blev parollen och år 1950 tog regeringen också beslut om att införa enhetsskolan på försök, samtidigt skulle parallellskolesystemet finnas kvar (Florin 2010). Försöket ansågs falla väl ut och genom läroplan 1962 inrättades enhetsskolan permanent, därmed försvann de tidigare skolformerna såsom folkskolan, fortsättningsskolan, högre folkskolan och den allmänna realskolan ur läroplanen och skolstadgarna. Men som vår studie kommer visa, fanns många av de forna skolformerna i realiteten fram till 1970-talet.

Enhetsskolan, eller grundskolan som snart blev det etablerade namnet, delades upp i ett låg, mellan- och högstadium. Den naturliga följden av grundskolans införande medförde ett ökat tryck på att även öppna upp gymnasiet för flera och genom Lgy70, kom också gymnasieskolan att öppnas upp för alla (Marklund 1989).

Dessa stora organisatoriska förändringar från central nivå ställde självklart krav på kommunerna. För att organisera skolverksamheten fanns det i varje kommun en skolstyrelse. Deras uppgift var att ha ledningsansvar för grundskolan, och huvuddelen av gymnasieskolan och även Komvux. Dessutom skulle det enligt lag i varje kommun finnas verksamhetsledare för skolverksamheten (d.v.s. en skolchef). I vår undersökning blir det tydligt att både utvecklingen av utbildningsadministrationen och när grundskolan i realiteten kom igång gick olika snabbt i Stockholm och Tierp.

När det gäller försöksverksamhet bedrev Stockholm redan under 1940-talet försöksverksamhet inom nya skolformer såsom sångklasser. En viss tveksamhet fanns dock hos både allmänheten och inom framförallt högern gällande försöket med enhetsskolan (Román 2012). Skeptikerna menade att en likformig utbildning och en sen differentiering av eleverna skulle innebära att de begåvade fick stå tillbaka. Vänsterblocket med visst stöd avFolkpartiet ansåg å sin sida att en gemensam skola för alla inte bara handlade om direkta kunskaper utan lika mycket om demokratisk fostran och menade att grundskolan gjorde det möjligt att bredda rekryteringen till ledande poster i samhället (Axelsson 2007). Debatten liknar på många sätt den debatt som uppstod när Alliansregeringen införde elitklasser även på grundskolenivå (se Regeringen 2010; Sydsvenskan 2011).

När det gäller organisationen fanns det i Stockholm sedan länge en väl fungerande skolförvaltning som till följd av utvecklingen också expanderade. Detta organisatoriska maskineri medförde att staden relativt snabbt kunde ta till sig de nya idéerna och genomföra dem, intressant nog ibland tidigare än vad som var önskvärt från statens sida. En viss konflikt och irritation mellan Stockholms stad och staten gjorde sig således gällande.

Närheten mellan stat och stad kan också exemplifieras med skolmannen och politikern Stellan Arvidson (S). Han hade varit huvudsekreterare i 1946 års skolkommission och en aktiv debattör som genom sina offentliga uttalanden och skrifter delvis hade påverkat den allmänna uppfattningen. Under 1950-talet var han aktiv i Stockholms stadsfullmäktige och där pådrivande för enhetsskolans etablering (Román 2012).

Tierps möjligheter var annorlunda än Stockholms på många sätt. För det första bestod det som idag är Tierps kommun fram till kommunreformen i början av 1970-talet av sex landskommuner och en köping. Detta medförde att skolförvaltningen organisatoriskt var svag när enhetsskolan skulle införas. Det fanns inte heller någon tradition av längre utbildningar och i princip alla de skolor som hade funnits i Tierpsområdet hade varit kommunalt styrda. De flesta av de elever i området som gick ut folkskolan hade antingen börjat arbeta direkt i familjeföretag eller i något av de lokala företagen eller i kommunen, alternativt sökt sig till en lärlingsutbildning. Det fåtal som däremot ville studera vidare hade efter realskolan i Tierp fått ta sig till någon av de angränsande kommunerna som exempelvis Uppsala eller Gävle för vidare högre studier.

Fyra av de sju små kommuner som på 1970-talet blev Tierps kommun hade tidigare huvudsakligen styrts av socialdemokratiska majoriteter medan övriga tre mest styrts av borgerliga majoriteter främst dominerade av Bondeförbundet/Centerpartiet. Grundskolan medförde dock ingen större debatt i någon av kommunerna, vare sig under 1950- eller 1960-talet.  Det berodde antagligen på att det fanns en enighet över partigränserna om vikten av grundskola i bygden som ett sätt att höja attraktionskraften och den generella bildningsnivån. Diskussionen kom istället att på 1970-talet handla om var i den nya storkommunen som den gemensamma centralskolan och gymnasieskolan skulle förläggas (Tierps köping skolstyrelseprotokoll 1964-72). Till följd av den underutvecklade skolförvaltningen har det främst varit genom statens – oftast företrätt av SÖ – försorg som utbildningsväsendet har utvecklats i kommunen. Även Kommunförbundet hade en stor inverkan på utvecklingen, inte minst eftersom de var behjälpliga med information och kurser för att få reformen och den nya skoladministrationen att klara av alla nya åtaganden som grundskolan och gymnasieskolans införande innebar.

Sammanfattningsvis innebar de båda kommunernas skilda resurser att de hade olika möjligheter att driva på och aktivt delta i det förändringsarbete på utbildningsområdet som skedde runt om i landet. Tidsmässigt var enhetsskolan till stor del redan etablerad i Stockholm när beslutet togs i riksdagen, medan skolformen i praktiken inte var etablerad i hela Tierpområdet förrän i början av 1970-talet. Anledningen kan delvis ha att göra med att Stockholm som organisatoriskt område var större och därmed lättare kunde omfördela resurserna inom kommunen, medan Tierp behövde hitta en gemensam organisation innan de kunde börja verkställa de nationella direktiven.

Skolans villkor på det lokala planet

Kommunala skolaktörer (politiker och administratörer) har såväl inom ett skolsystem med kommunalt huvudmannaskap som inom ett skolsystem med statligt huvudmannaskap, beslutat och verkat för skolfrågor utifrån dels utifrån statliga direktiv, dels utifrån behov, förutsättningar och tradition i respektive kommun.

Dessa första jämförande studier inom projektet visar på några av de betydelser storlek, tradition och geografisk position har haft för den planering och de beslut som fattats i olika kommuner under ett statligt huvudmannaskap. Genom exemplet med enhetsskola, som översiktligt presenterats i artikeln, framgår att den politik som organiserats och förts, och i förlängningen den skola som tagit form, skiljt sig åt mellan kommunerna. Stockholm och Tierp representerar på många vis ytterligheter vad gäller demografi, geografi, politiska förändringar och utbildningsresurser. De har också – inte minst beroende på storleken och kommunstrukturen – haft olika förutsättningar när det gäller möjligheten till att snabbt kunna ta till sig och följa de statliga direktiven när det gäller skolrelaterade frågor. Stockholms skolpolitiska administration var å sin sida väl förberedd när grundskolereformen kom 1962, och var på många vis med och påverkade reformens utformning. För Tierp å andra sidan innebar den reformen med nödvändighet en omfattande omstrukturering av den skolpolitiska organisationen i kommunen, vilket tog många år att genomföra. År 1952 fanns det i Sverige 1 037 kommuner, vilka samtliga skulle förhålla sig till de statliga besluten kring införandet av enhetsskola. Var och en av dessa kommuner hade sina specifika förutsättningar och behov. Mot bakgrund av vår begränsade analys är det dock rimligt att anta att den förda politiken på skolområdet därmed också skilde sig markant åt mellan de olika kommunerna vid denna period.

Exemplet i artikeln belyser dilemmat med likvärdig utbildning och huruvida stark statlig styrning och/eller lokalt inflytande är vägen att gå om likvärdighet är målet. Den politiska rörelsen i historien mellan å ena sidan stark statlig styrning och å andra sidan stort lokalt handlingsutrymme speglar olika utgångspunkter och attityder gentemot detta dilemma.

I relation till den återupptagna diskussionen om skolan förstatligande visar redan dessa första resultat från vårt projekt att bilden inte är så enhetlig och enkel som ibland görs gällande. Oavsett statligt eller kommunalt huvudmannaskap så spelar också en rad andra faktorer in för hur styrningen kommer till uttryck i den lokala praktiken, och frågan är därför även fortsatt i stort behov av vidare problematisering och nyansering.


FÖRFATTARE

 

Johanna-RingarpJohanna Ringarp, Uppsala fil. dr i historia. Disputerade 2011 vid Lunds universitet på avhandlingen: Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och välfärdsstatens förvandling (Makadam förlag). Forskningen är främst inriktad på välfärds- och utbildningsfrågor. Sedan 2012 har hon en postdoktortjänst vid Uppsala universitet.

 

Stina-hallsen-2014Stina Hallsén, är filosofie doktor i pedagogik och verksam vid Institutionen för pedagogik, didaktik och utbildningsstudier vid Uppsala universitet. Hon disputerade 2013 på anhandlingen ”Lärarutbildning i skolans tjänst: en policyanalys av statliga argument för förändring” och bedriver nu forskning rörande bland annat utbildningspolitik och utbildningsreformer.

 

Andreas-NordinAndreas Nordin, är filosofie doktor i Pedagogik och arbetar som lektor i pedagogik vid Linnéuniversitetet i Växjö. Han bedriver forskning inom områdena utbildningspolitik och utbildningsreformer ur jämförande och historiska perspektiv.

 

 

Henrik-Roman-2014Henrik Román, är fil dr och universitetslektor i pedagogik, vid institutionen för pedagogik, didaktik och utbildningsstudier. Han leder för närvarande forskningsprojektet Vem har styrt skolan? som jämför kommunal skolpolitik i  fyra svenska kommuner – Stockholm, Tierp, Växjö och Malmö –1950-2010. Román har i fyra tidigare studier beskrivit och analyserat Stockholms skolpolitik från och 1950-talet och framåt.


REFERENSER

”Flera partier vill förstatliga skolan”, Sveriges Radio, 27 augusti 2014, http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=83&artikel=5949094, [2014-10-21].

Aktuellt i politik 20/89, volym A, konflikten 1989, pressklipp, LR:s arkiv, Tjänstemanna- & Akademikerorganisationernas centrum för dokumenthantering & forskning (TAM).

Axelsson, Thom (2007). Rätt elev i rätt klass: skola, begåvning och styrning 1910-1950. Diss. Linköping: Linköpings universitet, http://urn.kb.se/resolve?urn=urn:nbn:se:liu:diva-7994.

Björklund Jan & Fjelkner, Metta, ”Dags att återförstagliga skolan”, Svenska Dagbladet, 11 mars 2011, http://www.svd.se/opinion/brannpunkt/jan-bjorklund-dags-att-aterforstatliga-skolan_6004975.svd [2014-10-21].

Björklund Jan & Nylander, Christer, ”Förstatliga skolan, Kristanstadbladet,2 februari 2014, http://www.kristianstadsbladet.se/debatt/article2233348/Forstatliga-skolan.html, [2014-10-21].

Florin, Christina (2010) ”Från folkskola till grundskola”, www.lararnashistoria.se, [2014-10-21]

Jarl, Maria (2012). Skolan och det kommunala huvudmannaskapet, Malmö, Gleerups.

Katalys (2013). Slaget om den likvärdiga skolan – om ökad ojämlikhet mellan olika skolor och elever i den svenska skolan, Skärholmen: Kata.

Larsson, Bengt, Letell, Martin & Thörn, Håkan (red.). (2012). Transformations of the Swedish welfare state: from social engineering to governance?, York: Palgrave Macmillan.

Lärarnas Riksförbund, Skolan – en nationell angelägenhet, 2011, http://www.lr.se/download/18.57d117212f7685e57a800013111/1350672766542/Skolan+-+en+nationell+angel%C3%A4genhet.pdf, [2014-10-21].

Marklund, Sixten (1989). Skolsverige 1950-1975. D. 6, Rullande reform. Stockholm: Liber/Utbildningsförl.

Nilsson, Ingrid (1987). En spjutspets mot framtiden. En analys av de svenska enhets- och grundskoleformerna i utländsk vetenskaplig litteratur 1950-1980. Lund: Pedagogiska institutionen.

Regeringen (2010) ”Spetsutbildningar på högstadiet”, pressmeddelande från Utbildningsdepartementet, 17 augusti 2010, http://www.regeringen.se/sb/d/12468/a/150578 [2014-10-21].

Ringarp, Johanna (2011). Professionens problematik: lärarkårens kommunalisering och välfärdsstatens förvandling. Diss. Lund: Lunds universitet, Makadam förlag.

Ringarp, Johanna (2014) ”Den svenska utbildningspolitiken – från kommunaliseringen till PISA”, i Ivarsson Westerberg, Anders, Waldemarson, Ylva & Östberg, Kjell (red.). Det långa 1990-talet – när Sverige förändrades, Umeå, Borea bokförlag.

Román, Henrik (2011). I enhetsskolans tidevarv: Skoldebatter i fullmäktige 1950-1985. Torbjörn Nilsson (red.). In Stockholm blir välfärdsstad: kommunalpolitik i huvudstaden efter 1945, Stockholm: Stockholmia.

Román, Henrik (2013a). I valfrihetens tidevarv – friskoledebatt i fullmäktige 1980–2010. Torbjörn Nilsson (red.). In Privatisering, miljö och EU i Stockholmspolitiken, Stockholm: Stockholmia,

Román, Henrik (2013b). Stockholm – friskolornas huvudstad. Torbjörn Nilsson (red.). In Privatisering, miljö och EU i Stockholmspolitiken, Stockholm: Stockholmia.

Román, Henrik (2014). Från folkskoleinspektion till utbildningsförvaltning: Stockholms skolförvaltning efter 1958: svensk skola i ett kommunalpolitiskt perspektiv. Stockholm: Utbildningsförvaltningen, Stockholms stad

Skolverket (2013a) Skolverkets lägesbedömning 2013, Stockholm: Skolverket.

Skolverket (2013b) PISA 2012 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och naturvetenskap, Rapport 398, Stockholm: Skolverket.

Sydsvenskan (2011) ”Malmö kritiskt till elitklasser i grundskolan, 23 mars 2011 , http://www.sydsvenskan.se/malmo/malmo-kritiskt-till-elitklasser-i-grundskolan/, [2014-10-21].

Tierps köping skolstyrelseprotokoll 1964-72

Dela texten via Tweet about this on TwitterShare on FacebookShare on Google+Email this to someonePrint this page