Utbildningspolitiska reformvågor

MATTIAS BÖRJESSON

Institutionaliserad massutbildning har fått en successivt ökad betydelse i det svenska samhället sedan mitten av 1800-talet. Beslutet om allmän folkskola 1842 innebar startpunkten på en kontinuerlig expansion av skolväsendet: en allmän folkskola byggdes ut över hela landet från 1842 och under andra halvan av 1800-talet; 1927 togs beslut om en sexårig folkskola; 1962 togs beslut om en nioårig grundskola; 1968 togs beslut om en i princip obligatorisk gymnasieskola; och högskolans expansion 1960-2010 ledde till att nästan 40 procent av befolkningen över 25 år idag har genomgått någon form av högre utbildning. Utbildningssystemets expansion är en del av att utbildning har blivit en central del av teknisk och ekonomisk utveckling i det moderna samhället.

Utifrån ett funktionalistiskt perspektiv på skolan kan utbildningspolitiken beskrivas som en kontinuerlig anpassning till ekonomiska strukturomvandlingar i samhället och av dessa följande förändrade behov av utbildning. Men frågan om formerna för skolsystemets organisering och utbildningens innehåll har också varit föremål för politiska konflikter. Olika sociala krafter, exempelvis politiska partier eller organisationer i civilsamhället, har haft skilda samhälleliga målsättningar med skolan. Rådande politiska styrkeförhållanden i samhället mellan dessa sociala krafter har således en stor betydelse för utbildningspolitikens inriktning under en viss period.

Med andra ord kan skolans struktur och skolutbildningens innehåll inte enbart förstås som en konsekvens av samhällets ekonomiska behov, utan utformningen av skolan är också en produkt av politiska ambitioner att med skolutbildning förändra samhället i en viss riktning. Sveriges historia innefattar otaliga exempel på utbildningspolitiska strider som om de hade fått ett annat utfall, skulle ha lett till att skolan skulle ha sett annorlunda ut än den gör idag.

Politiska styrkeförhållanden

Politiska styrkeförhållanden har särskilt stor betydelse under de perioder som kännetecknas av större förändringar av de samhälleliga målsättningarna för utbildningspolitiken. Dessa perioder har i tidigare pedagogisk forskning beskrivits som utbildningspolitiska reformvågor, perioder av mer grundläggande förändringar av skolsystemet.

Syftet med föreliggande artikel är att ge kort beskrivning av den svenska utbildningspolitiska utvecklingen i Sverige under 1900-talet med fokus på fyra reformvågor: 1918-1927, 1948-1962, 1969-1978 och 1989-1996.

Vid slutet av 1800-talet hade folkskolan byggts ut i en sådan omfattning att i princip hela befolkningen fick undervisning i grundläggande läsning, skrivning och matematik. Skolsystemet karaktäriserades dock av en stor social differentiering. Den stora majoriteten av folket fick utbildning i folkskolan och en minoritet fick utbildning i läroverket. I princip fick arbetar- och bondeklassens barn en grundläggande utbildning i folkskolan för underordnade positioner, medan överklassens barn fick utbildning i läroverket för privilegierade positioner i samhället.

Från och med slutet av 1800-talet kritiserade både liberaler och socialdemokrater skolans differentiering efter sociala klasslinjer som oförenlig med den moderna ekonomins krav och ett framtida demokratiskt samhälle. Istället för en organisatoriskt differentierad skola förordade liberaler och socialdemokrater att folkskolan skulle bli en för alla medborgare gemensam bottenskola.

Vid slutet av 1800-talet mildrades den sociala differentieringen något genom en kungörelse 1894 om att läroverkets första klass skulle bygga på den tredje årkursen i folkskolan, vilket möjliggjorde övergångar efter årkurs tre i folkskolan till läroverkets första klass. Men inga mer grundläggande förändringar genomfördes av parallellskolesystemet fram till 1918. Demokratiseringen av Sverige genom införandet av allmän och lika rösträtt 1918-1921 ledde till en förskjutning av det politiska styrkeförhållandet mellan sociala krafter åt vänster. Liberaler och socialdemokrater fick för första gången majoritet i riksdagens båda kamrar och därmed kunde de tillsammans genomföra mer grundläggande förändringar av skolan.

Obligatoriska kommunala sexåriga fortsättningsskolor

Detta var inledningen till en första reformvåg i svensk utbildningspolitik 1918-1927. Centrala reformer under reformvågen var införandet av obligatoriska kommunala sexåriga fortsättningsskolor 1918 och 1927 års skolreform. Skolreformen innebar bland annat att folkskolans första fyra årskurser fick karaktären av enhetsskola och införandet av två möjliga övergångar till läroverket, efter årskurs fyra eller efter årskurs sex i folkskolan. Systemet med övergångar från folkskola till läroverk vid två olika tillfällen var en kompromiss mellan reformvänliga och konservativa krafter i den meningen att en enhetlig skola skapades gällande folkskolans första fyra årskurser.

Möjligheten till en övergång till läroverket redan efter årskurs fyra var dock en eftergift till konservativa krav på tidig differentiering i skolan. Kompromissen med den ”dubbla kopplingen” mellan folkskola och läroverk innebar som Åke Isling har poängterat att programmet om en för alla elever gemensam enhetsskola inte genomfördes under mellankrigstiden.

Gemensam enhetsskola aktualiseras

Den första reformvågen följdes av en konservativ period i utbildningspolitiken och avsaknad av större reformer på skolans område 1927-1948. Först i samband med den politiska radikaliseringen i samband med andra världskrigets slut och välfärdsreformer under andra halvan av 1940-talet aktualiserades åter programmet om en för alla medborgare gemensam enhetsskola. Utifrån dessa strävanden presenterade 1946 års skolkommission 1948 ett betänkande med förslag om en nioårig enhetsskola. Skolkommissionens betänkande kan förstås som början på en andra reformvåg i utbildningspolitiken 1948-1962. Redan 1948 fanns det en majoritet i riksdagen för kommissionens förslag om enhetsskola.

Politiskt motstånd från högerpartiet i kombination med ett institutionellt motstånd från universitet och läroverk ledde dock till att frågan återremitterades till fortsatt utredningsarbete och försöksverksamhet (Stockholmsstudien). Den politiska debatten om ett eventuellt införande av enhetsskola fortsatte under hela 1950-talet. Det som till slut fällde avgörandet handlade mindre om förändrade ställningstaganden i sakfrågan, än om en allmän försvagning av den borgerliga oppositionen efter socialdemokratins seger i ATP striden 1957-1959.

Vänstervåg i samhället

Högerpartiet kunde inte längre stå emot riksdagsmajoritetens vilja och beslut om enhetsskola fattades 1962. Men som en eftergift till den konservativa oppositionen fick den nya grundskolan en större linjedifferentiering än som var fallet i skolkommissionens ursprungliga förslag. Beslutet om enhetsskola följdes av en mindre reformintensiv period i utbildningspolitiken i samband med etableringen av grundskolan under 1960-talet (vilken dock var införd i hela landet först 1972).

En politisk vänstervåg i samhället från och med slutet av 1960-talet och under 1970-talet ledde dock till ett ökat intresse för ojämlikheter i samhället; inte minst uppmärksammades skolans roll för reproduktion av klassamhället i den politiska debatten. Vänstervågen ledde till krav på ökad jämlikhet i skolan, vilket ledde till en tredje reformvåg i utbildningspolitiken 1969-1978. Reformvågen ledde till beslut om minskad linjedifferentiering i grundskolan och etablering av en integrerad gymnasieskola, samt ekonomiska satsningar på elever med skolsvårigheter.

Utvecklingen mot en starkare statlig styrning av skolan kulminerade under första halvan av 1970-talet. Från och med andra halvan av 1970-talet sker en kursomläggning av utbildningspolitiken bort från strävanden till statlig styrning av skolan och en betoning av decentralisering och ökat brukarinflytande. Två för den tredje reformvågen centrala utredningar, Om skolans inre arbete (1970-1978) och Skolan, staten och kommunen (1972-1978), illustrerar kursomläggningen från statlig styrning till decentralisering. Båda utredningarnas respektive första huvudbetänkande 1974 domineras av strävanden till statlig styrning för ökad likvärdighet och jämlikhet i skolsystemet. Utredningarnas respektive slutbetänkande 1978 kännetecknas dock av en kritik av den statliga styrningen av skolan strävanden till decentralisering och brukarinflytande.

Under första halvan av 1970-talet präglas utbildningspolitiken av en optimism gällande statens möjligheter att minska den sociala bakgrundens betydelse för utbildningsframgång. Under andra halvan av 1970-talet förändras den utbildningspolitiska debatten och präglas istället av en pessimism gällande den statliga styrningens möjligheter att åtgärda problemen med ojämlikhet i skolan.

Decentralisering och marknadsstyrning

Den statliga styrningens problem blir ett återkommande tema i den utbildningspolitiska debatten under 1980-talet. Den statliga styrningen av skolan beskrivs som ineffektiv. Istället framhålls decentralisering och ökat brukarinflytande som nödvändiga förändringar för att hantera skolans problem. Utvecklingen illustreras av 1983 års demokratiberedning. Demokratiberedningen (1983-1985) tillsattes av den dåvarande socialdemokratiska regeringen för att ge underlag till en demokratisering av den offentliga sektorn, bland annat genom decentralisering och ökat inflytande för brukare. Demokratiberedningens betänkanden är representativa för en de motstridiga strävanden som karaktäriserade utbildningspolitiken vid mitten av 1980-talet.

En betoning av den statliga styrningens förtjänster i form av högre likvärdighet och större jämlikhet i skolan kombineras med en betoning att decentralisering och brukarinflytande kan leda till en ökad flexibilitet i skolsystemet. Bilden kompliceras ytterligare av att krav på marknadsstyrning av skolan framfördes av en minoritet av demokratiberedningens ledamöter. Generellt sett har dock varken förslag om decentralisering, ökat brukarinflytande eller marknadsstyrning tillräckligt starkt stöd  fram till 1989 för att i grunden förändra den statliga styrningen av skolan.

Styrningsberedningen (1987-1988) tog avstånd från mer radikala förändringar av skolsystemet. Beredningen kritiserade förslag om fria skolval för eleven och ett schablonbaserat statsbidragssystem för finansiering av skolan (marknadsstyrning), samt förslag om kommunalisering av arbetsgivaransvaret för lärartjänster. Beredningen öppnade dock för en begränsad decentralisering av skolan genom målstyrning, förbättrade villkor för fristående skolor och ett kommunalt arbetsgivaransvar för skolledare.

Överlag präglas dock borgerliga och socialdemokratiska regeringars utbildningspolitik under 1980-talet till 1989 av strävanden till statlig styrning för likvärdighet och jämlikhet i skolan. Ett försvar av den existerande starka statliga styrningen av skolan framkommer inte minst i den socialdemokratiska regeringens (1982-1991) budgetpropositioner 1986-1988.

Genombrottet för nyliberala politiska idéer under 1980-talet och arbetarrörelsens försvagning i samband med det kalla krigets slut 1989-1991 leder till en politisk kursomläggning åt höger. Den socialdemokratiska regeringens förslag om kommunalisering av arbetsgivaransvaret för lärare 1989 markerar inledningen på en fjärde reformvåg 1989-1996.

Kommunalisering

Reformvågen karaktäriserades av strävanden mot decentralisering och marknadsstyrning av skolan och utgör ett tydligt brott med de strävanden till starkare statlig styrning av skolan som dominerade utbildningspolitiken under efterkrigstiden 1945-1989. Den socialdemokratiska regeringens förslag om en kommunalisering ledde till organiserat motstånd från stora delar av lärarkåren, men trots detta motstånd genomfördes reformen.

Efter att motståndet mot kommunaliseringen kämpats ned genomförde regeringen 1989-1991 en rad ytterligare reformer som innebar en grundläggande förändring av skolsystemet. Bland annat avskaffades den statliga styrningen av statsbidraget till skolan och istället infördes ett schablonbaserade statsbidrag till varje kommun, elever och föräldrar gavs större möjligheter till val av skola och mer generösa etablerings- och finansieringsvillkor infördes för fristående skolor. Maktutredningens (1985-1990) och 1990 års långtidsutrednings respektive betänkanden illustrerar de då tongivande argumenten för en marknadsstyrning av den offentliga sektorn.

Utredningarna kritiserar offentliga monopol för produktion av välfärdstjänster och föreslår ökad offentlig finansiering och större möjligheter för brukare av privata utförare av välfärdstjänster. Den borgerliga regeringen 1991-1994 fullföljer den av socialdemokraterna initierade kursomläggningen av utbildningspolitiken. Den fördjupar dock marknadsstyrningen av skolan genom införande av en miniminivå för kommunens finansiering av fristående skolor (85 procent) och ett skolpengsystem för kommunens finansiering av såväl offentliga som fristående skolor.

Skolpengsystemet innebar att allokeringen av offentliga medel inom kommunen kopplades till elevantalet i respektive skola. Individens val av skola kom därmed att bestämma fördelningen av offentliga medel till varje enskild skola och skapade en konkurrens om eleverna skolsystemet. Efter viss inledande tvekan beslutade den socialdemokratiska regeringen 1994-2006 att fullfölja den tidigare borgerliga regeringens reformer genom beslut om en mer generös offentlig finansiering av fristående skolor i respektive kommun (100 procent) 1996; i och med detta beslut kan den fjärde reformvågen ses som avslutad.

Efter 1996 kom utbildningspolitiken handla om att hitta former för att hantera marknadsstyrningens konsekvenser snarare än större förändringar av de reformer som genomförts 1989-1996 (som det fria skolvalet eller och skolpengsystemet).

Grundläggande förändring

Den fjärde reformvågen har lett till att det svenska skolsystemet har förändrats i grunden. Under 1980-talet karaktäriserades skolan av statlig centralstyrning, enhetlighet och en hög likvärdighet. Under 2010-talet präglas skolan av marknadsstyrning, en pluralism av offentliga och privata huvudmän, och en medelmåttig likvärdighet i ett internationellt perspektiv.

Kraftigt förbättrade etablerings- och finansieringsvillkor för fristående skolor har lett till en kraftigt ökad andel elever i fristående skolor 1992-2015: från 1 procent till 14,1 procent gällande grundskolan och från 1,7 procent till 25,8 gällande gymnasieskolan.

Sedan införandet av marknadsstyrning av skolan har såväl socialdemokratiska som borgerliga regeringar försökt att reglera en allt mer vildvuxen skolmarknad genom en successivt starkare statlig resultatstyrning av skolan (nationella utvärderingar och inspektioner). Resultatstyrningen kan ses som en integrerad del av marknadsstyrningen av skolan. Tillförlitliga statliga indikatorer om utbildningens kvalitet i respektive skola är en förutsättning för att individen ska kunna fatta rationella beslut vid val av skola och utbildning på skolmarknaden.

Försämrade resultat och minskad likvärdighet i svensk skola har varit centrala frågor i svensk politisk debatt under 2000-talet. Den negativa utvecklingen har uppmärksammats av såväl nationella som internationella utvärderingar av svensk skola. Två decenniers erfarenheter av resultatstyrning indikerar att den är ett förhållandevis ineffektivt styrmedel för att motverka marknadsstyrningens negativa effekter, som ökad segregation och minskad likvärdighet i skolsystemet.

Internationellt är det mycket få länder som har infört en lika radikal marknadsstyrning av skolan motsvarande den i Sverige. Forskningen är i princip enig om att det svenska skolsystemet var framgångsrik under 1980-talet. Höga utbildningsresultat kombinerades med en hög likvärdighet. Paradoxalt nog ledde en föreställd men illusorisk kris i skolan under 1980-talet till reformer som ledde till en verklig kris i skolan under 2010-talet.

Utifrån min egen studie av den svenska utbildningspolitiska utvecklingen är min teori gällande samhälleliga orsaker till systemskiftet i utbildningspolitiken att det förmodligen kan härledas till en dominans för neoliberala idéer i samhällsdebatten under 1980- och 1990-talet. Ideologiska föreställningar om effektiva marknader och ineffektiv statlig styrning var vägledande för systemskiftet snarare än att statliga offentliga utredningar eller samhällsvetenskaplig forskning hade påvisat positiva effekter av marknadsstyrning i skolsystemet.


Mattias Börjesson är verksam vid Institutionen för didaktik och pedagogisk profession vid Göteborgs universitet. Han undervisar på lärarprogrammet och hans forskningsintressen är läroplansteori, utbildningspolitik och vetenskapsfilosofi.

 

 


LITTERATUR/REFERENSER

DsU 1987:1. Ansvarsfördelning och styrning på skolområdet. Ett beredningsunderlag utarbetat inom utbildningsdepartementet av Lars Du Rietz, Ulf P. Lundgren och Olof Wennås.
Isling, Åke (1980): Kampen för och mot en demokratisk skola. 1, Samhällsstruktur och skolorganisation. Stockholm: Sober förlag.
Lgr 62. Läroplan för grundskolan.
Lgr 69. Läroplan för grundskolan 1969. Allmän del.
Prop. 1986/87:100. med förslag till statsbudget för budgetåret 1987/88.
Prop. 1987/88:100. med förslag till statsbudget för budgetåret 1988/89.
Prop. 1988/89:4. om skolans utveckling och styrning.
Prop. 1988/89:100. med förslag till statsbudget för budgetåret 1989/90.

Prop. 1989/90:41. om kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer.
Prop. 1990/91:18. om ansvaret för skolan.
Prop. 1991/92:95. om valfrihet och fristående skolor.
Prop. 1992/93:230. Valfrihet i skolan.
Prop. 1995/96:200. Fristående skolor m.m.
Skolverket (2012): Likvärdig utbildning i svensk grundskola? En kvantitativ analys av likvärdighet över tid. Rapport 374. Stockholm.
Skolverket (2013): PISA 2012. 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och naturvetenskap. Internationella studier. Rapport 398. Stockholm.
SOU 1948:27. 1946 års skolkommissions betänkande med förslag till riktlinjer för det svenska skolväsendets utveckling.
SOU 1974:36. Skolan, staten och kommunerna. En redovisning av nuvarande ansvarsfördelning mellan stat och kommun i fråga om grundskolan och gymnasieskolan m m.
SOU 1974:53. Utredningen om skolans inre arbete. Skolans arbetsmiljö: betänkande.
SOU 1978:4. Skolplanering och skolstorlek. Faktaredovisning och bedömningsgrund. Betänkande av Utredningen om skolans inre arbete.
SOU 1978:65. Skolan. En ändrad ansvarsfördelning. Slutbetänkande av utredningen om skolan staten och kommunerna.
SOU 1984:83. Folkstyret i kommunerna: Medverkan – Delaktighet – Ansvar. Diskussionsbetänkande från 1983 år demokratiberedning.
SOU 1984:84. Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan: Exempel och erfarenheter. Betänkande ifrån 1983 års demokratiberedning.
SOU 1985:30. Skola för delaktighet. Betänkande ifrån arbetsgrupp inom 1983 års demokratiberedning.
SOU 1988:20. En förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolområdet. Betänkande från beredningen om ansvarsfördelning och styrning på skolområdet.
SOU 1990:14. Långtidsutredningen 1990. Bilaga 22. Utbildning för 2000-talet.
SOU 1990:44. Demokrati och makt i Sverige. Maktutredningens huvudrapport.

Dela texten via Tweet about this on TwitterShare on FacebookShare on Google+Email this to someonePrint this page

Kommentera

E-postadressen publiceras inte. Obligatoriska fält är märkta *