Föregångare på efterkälke? Internationella kunskapsmätningars inverkan på tysk och svensk utbildningspolitik efter år 2000

JOHANNA RINGARP

Internationella kunskapsmätningar som ”Trends in International Mathematics and Science Study”(TIMSS) och ”Programme for International Student Assessment” har fått ett stort genomslag i utbildningsdebatten.

Att vara ”bäst i klassen” har blivit ett mål att sträva efter för länderna. Vad innebär det då när elevernas kunskapsresultat inte lever upp till den självbild som en nation har på sig själv som utbildningsland?

I följande text presenterar jag mitt pågående forskningsprojekt som analyserar den utbildningspolitiska utvecklingen i Tyskland respektive Sverige efter PISA 2000.

En huvudfråga i undersökningen är: vilka länder eller internationella organisationer har Tyskland och Sverige valt att referera till (Schriewer, 1990; Waldow, 2012) när förändringar inom utbildningsväsendet diskuteras? Det vill säga på vilka sätt används ”utlandet som argument” (Zymek, 1975) i den nationella debatten när reformer ska genomföras? I denna presentation kommer följande frågor stå i fokus: Från och med när blev resultaten i de internationella kunskapsmätningarna en fråga för den offentliga debatten i Tyskland och i Sverige? Vilka konsekvenser fick PISA-mätningarna för utbildningsdebatten i länderna? Ledde resultaten till några konkreta åtgärder? 

Utbildningspolitiken i två länder – en jämförelse

Att jämföra Tyskland och Sverige kan, trots ländernas olikheter gällande storlek och organisering, motiveras av att båda länderna länge ansåg sig vara förebilder inom utbildningspolitiken. Sverige var länge föregångslandet som andra vallfärdade till för att lära sig av när det gällde utbildningens organisering som exempelvis enhetsskola.  En intressant reflektion är också att även om Sverige har deltagit i internationella mätningar sedan 1960-talet så görs i den nationella pedagogiska forskningen och i forskningsöversikterna fram till 2000-talet egentligen inte några hänvisningar till internationell forskning (Waldow 2008). Utbildningssverige var så att säga sig självt nog.

Liknande tendenser går att urskilja i Tyskland. Landet var bildningslandet nummer ett och såg därför länge inte någon anledning till att delta i kunskapsmätningar (Waldow 2008). PISA-mätningarna medförde därför ett bryskt uppvaknande för länderna om än vid olika tidpunkter (Ringarp & Rothland 2008).

Det tyska utbildningsystemet skiljer sig starkt åt från det svenska. Det är sedan 1945 varje delstats egen angelägenhet, vilket gör att det i Tyskland egentligen finns 16 olika skolsystem. Skillnaderna emellan delstaterna handlar dels om hur skolsystemet är uppbyggt, dvs. när differentieringen till parallellskolesystemet startar, dels vilka ämnen som läses på gymnasiet och dels utformningen av gymnasieexamen. För att samordna den tyska utbildningspolitiken från förskola till högskola och forskning beslöts de allierade redan i februari 1948 att skolministrarna i varje delstat skulle träffas för gemensamma konferenser. Konferensen fick namnet Die Ständige Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland (KMK). Kort tid därefter avbröt Sovjet sitt deltagande och det blev istället de tre västallierade som tog beslutet att KMK skulle bli en återkommande konferens. Efter Tysklands återförening deltar de gamla DDR-delstaterna i KMK:s arbete. Idén med konferenserna är att de tyska utbildningsministrarna ska komma fram till gemensamma beslut när det gäller övergripande frågor på utbildningsområdet.

Efter PISA: krisbearbetning och handlingsprogram

Tyskland och kunskapsmätningarna År 1995 deltog Tyskland för första gången på cirka 20 år i en internationell kunskapsmätning. Resultatet av TIMSS 1995, som visade att en femtedel av tyska elever i årskurs 8 inte hade grundkunskaper i matematik och naturvetenskap och att lärandet inte var kumulativt, blev en chock för landets utbildningsministrar. Dessutom visade mätningen att för få kvinnliga elever intresserade sig för ämnet fysik vilket medförde att det bara var ett fåtal flickor som läste naturvetenskapliga ämnen på gymnasiet (Baumert & Kieme, 2001).

För att råda bot på situationen beslutade de tyska utbildningspolitikerna sig för att dels reformera undervisningen i matematik och naturvetenskap, dels stärka den fackdidaktiska och pedagogisk-psykologiska forskningen på högskolorna. Dessutom tog KMK 1997 ett beslut att alla delstater regelmässigt skulle göra jämförande kunskapsstudier, vilket blev startskottet för uppbyggandet av system monitoring och att man beslutade sig också för att delta i PISA-mätningarna (Baumert & Kieme, 2001).

Om TIMSS-resultatet 1995 hade varit ett en första uppvaknande så innebar PISA 2000 en katastrof för landet. Krisen var ett faktum och elevernas svaga resultat gav upphov till en genomgripande diskussion om det tyska utbildningsväsendet. Debatten har alltsedan dess handlat om den bildningsmisär som har brett ut sig och hur das Land der Dichter und Denkers kunde falla så kraftigt (Ringarp & Rothland 2008).

PISA 2000 offentliggjordes i december 2001, men redan tidigare på hösten samma år diskuterades inom KMK hur man borde reagera på mätningen (se NS295, KMK 2001).  Sagt och gjort, samma dag som resultatet presenterades lade KMK fram en handlingsplan i sju punkter på vad som behövdes göras för att förbättra Tysklands resultat. Bland punkterna kan nämnas förbättra språkkompetensen i förskolan; förbättra läskompetensen och förståelse för ämnena matematik och naturvetenskap; stödja barn och ungdomar med migrationsbakgrund och/eller från utbildningsovana miljöer; vidareutveckla och säkra kvaliteten i undervisningen gällande standard och utvärdering samt förbättra professionaliteten i lärarverksamheten, framförallt diagnostisk och metodisk kompetens vid systematisk skolutveckling; samt öppna upp för införande av skolomsorg hela dagen så som är brukligt i exempelvis Sverige (NS296, KMK, 2001).

Under perioden 2001-2004 gjorde tyska utbildningspolitiker och lärare flera studieresor till Sverige. Skälet till det var att man ville lära sig av de nordiska utbildningssystemen som man sedan länge hade sett som pedagogiskt nyskapande inte minst när det gäller bland annat inkludering, heldagsskola och att elever oavsett föräldrarnas utbildningsbakgrund gick tillsammans. Att de flesta av resorna gjordes till Sverige handlade också om de goda förbindelserna som sedan länge fanns just mellan länderna (Ringarp & Rothland, 2008).

För att få en bredare förståelse för resultaten beslutade KMK också att en analys av PISA-resultaten i de olika delstaterna (PISA-E) skulle genomföras (NS297, KMK, 2002).

PISA-E blev inte någon uppmuntrande läsning för delstaterna och den visade också att elevernas kunskaper skilde sig starkt åt beroende på var i landet man bodde. PISA-E gav inte heller förespråkarna för parallellskolesystemet något stöd, eftersom alla elever, oavsett skolform, presterade undermåligt även om eleverna i Hauptschule hade lägst resultat (Tillmann, 2009).

PISA 2003 innebar ingen större skillnad när det gäller de tyska elevernas resultat och arbetet med handlingsprogrammet fortsatte. Den stora skillnaden var att när de svenska resultaten visade sig sämre 2003 än 2000, styrdes de tyska PISA-pilgrimsresorna allt mer om till Finland. Finland hade redan 2000 utmärkt sig som bäst i klassen och har fortsatt vara bland topp nationerna i mätningarna (Waldow, 2010; OECD 2013)

Först med PISA 2012, som offentliggjordes i december 2013, går det att se att Tyskland har kommit en bra bit på vägen i sina ansträngningar. De ligger nu över genomsnittet i mätningen. Det som främst tas upp som anledning är att satsningar har gjorts för att stödja de svagaste eleverna (der Spiegel, 2013).

Diskussionen om parallellskolesystemets varande är dock fortfarande aktuell. Det finns fortfarande starka företrädare för att bevara utbildningssystemets differentiering.

Det verkar dock som att delstaterna har försökt att hitta gemensamma nämnare för att lösa utbildningsfrågorna tillsammans. En stark pådrivande faktor till detta är att förbundsregeringen ligger på för att centralisera utbildningsfrågorna. Kanhända är en centralisering av utbildningsväsendet och en högre koncentrering av makten till utbildningsdepartementet en naturlig följd av de internationella mätningarnas rankingar av länderna?

Sverige och kunskapsmätningarna

I Sverige gav inte PISA 2000 upphov till någon större diskussion, utan det var först de sjunkande resultaten vid den andra PISA-undersökningen (2003) tillsammans med nationella mätningar, som fick Skolsverige att vakna upp (Ringarp & Rothland, 2008, Ringarp, 2013).  Svenska elevers kunskapsresultat hade sjunkit drastiskt under en tioårsperiod och diskussionen kom att handla om vad som borde, eller kunde, göras för att stoppa trenden. I sin strävan att förstå utvecklingen beskrev Skolverket i sin årliga lägesbedömning till regeringen hösten 2004 det som att ”Skolverket har bedömt två områden som särskilt viktiga utifrån ett elev- och likvärdighetsperspektiv: tillgång till lärare, lärares och rektorers kompetens samt likvärdigheten i bedömning och betygssättning” (Skolverket, 2004, s. 4). Likaså beskrev Skolverket i rapporten att det målrelaterade betygssystemet som hade införts 1994 var svårt att tyda och att det inte heller fanns någon gemensam kunskapsbas hos lärarna eller hos rektorerna vad gällde bedömning. Det i sin tur hade inneburit att ”[I]nom flera områden har kunskapsutvecklingen stått stilla och inom några delområden gått tillbaka sedan 1992” (Skolverket, 2004, s. 18).

Det fanns, enligt Skolverket, ingen enkel förklaring till vad i det svenska skolsystemet som hade lett till utvecklingen, men det gick ändå att tala om ”det förlorade året”, dvs. att eleverna som gick ut årskurs 9 år 2004 kunde lika mycket som de i årskurs 8 hade kunnat 1996 (Thullberg, 2012b). I sin lägesbedömning till Utbildningsdepartementet 2004 gav Skolverket som förslag att ansvariga på alla nivåer – staten, huvudmännen och de verksamhetsansvariga – skulle ”bevaka och analysera orsaker(na) till bristande måluppfyllelse” (Skolverket, 2004, s. 74).

I början av 2005 beslutade sig Skolverkets ledningsgrupp för att tillsätta en grupp som arbetade med frågan: vad var det som höll på att hända med den svenska skolan? Därutöver skulle också lärarprofessionens ställning analyseras. Vilka verktyg hade lärarna till sitt förfogande när de satte betyg? Vad stod det i betygskriterierna och vilken möjlighet hade lärarna att förstå kriterierna? Vad var huvudmännens roll i arbetet med skolans utveckling; tog de aktivt sitt ansvar eller lämnades lärarna helt till sitt eget godtycke? Kort sagt ville Skolverket samla de delar som staten fortfarande hade en viss kontroll över såsom lärarutbildning, lärarfortbildning, rektorsutbildning, betygskriterierna och läroplanerna och sedan vända på dessa stenar och se om skolans problem gick att spåra dit (Thullberg, 2012a/2012b).

Myndighetens egen undersökning förde snart blickarna till de reformer som hade skett i slutet av 1980-talet och framåt och som de menade hade inneburit ett systemskifte inom svensk utbildningssektor. Skolverket bestämde sig därför våren 2005 för att utarbeta ett handlingsprogram för att försöka komma tillrätta med elevernas bristande kunskaper. Strax därefter kom det signaler från Utbildningsdepartementet som, enligt Skolverkets generaldirektör, ifrågasatte myndighetens agerande. Utbildningsdepartementet såg Skolverkets skrivelse som ett politiskt handlingsprogram, och därmed något som låg utanför verkets befogenheter (Davidsson, 2012; Thullberg, 2012b). Ledningen på Skolverket argumenterade dock emot, de menade att det låg i deras uppdrag att göra lägesbedömningar och analysera vad som skedde på skolans område. Om kunskapsmålen hade sjunkit i Sverige borde det också ligga i myndighetens uppdrag att utreda problemet. Det hela slutade med att Skolverket i april 2005 fick ett regeringsuppdrag att till hösten 2005, tillsammans med verkets vanliga lägesbedömning komma in med sina synpunkter (Thullberg, 2012a/2012b).

I handlingsprogrammet förordade Skolverket tydligare mål för undervisningen och uppföljning av elevers resultat. Därtill pläderade myndigheten för tydligare kursplaner och för högre lärarkompetens. De menade också att förutom att förbättra lärarutbildning borde en lärarauktorisation tas under övervägande (Larsson, 2013; Ringarp, 2013). Ytterligare kommentarer från Skolverket gällde frågan om ordning och reda i skolan. I handlingsprogrammet beskrev man skillnaden som att:

”(J)ämfört med andra länder kommer svenska elever ofta för sent och stör på lektionerna. Ogiltig frånvaro och skadegörelse är också vanligare i de svenska skolorna och det är också stökigare i svenska klassrum jämfört med andra länder. Fram tonar en bild av sena ankomster, högljutt prat och allmän oro” (Skolverket 2005, s. 11).

Innehållet i Skolverkets interna handlingsprogram tillsammans med lägesbedömningarna från 2004 och 2005 innebar att den offentliga debatten om svenska elevers skolresultat kom igång på allvar. Att de politiska partierna rustade sig inför valet 2006 gjorde också sitt till att frågorna kom att få stort genomslag både i media och hos en initierad allmänhet.

Efter regeringsmaktskiftet hösten 2006 kom den nya alliansregeringen – inte minst skolministern Jan Björklund (FP) – att profilera sig i frågor som låg nära Skolverkets handlingsprogram. Flera reformer som går att härleda till handlingsprogrammet – som lärarauktorisation, ny lärarutbildning, ny läroplan och nya betygskriterier – har också genomförts under de senaste mandatperioderna. Utbildningsdepartementet har också tillsatt två statliga utredningar SOU 2013:30 och SOU 2014:5, där man redan i direktiven hänvisar till de internationalla mätnignarna.

Sammanfattning

I artikeln har jag gett en inblick i mitt pågående forskningsprojekt, och visat på några linjer i den tyska och den svenska utbildningspolitiken efter PISA 2000. Resultaten i de internationella kunskapsmätningarna satte igång reformprocesser både i Tyskland och i Sverige. Chocken efter PISA 2000 innebar att diskussionen kom igång tidigare i Tyskland och genom KMK började politikerna direkt arbeta fram ett handlingsprogram för att vända resultaten. Ökad standard, system monitoring etc. har medfört en ökad likriktning inom utbildningsväsendet. Det finns också tendenser som tyder på att Tyskland går mot en mer gemensam sammanhållen skolform liknande Skandinaviens (Engel 2003), trots att utbildningen är varje delstats egen angelägenhet.

I Sverige innebar resultaten i PISA 2003 tillsammans med de nationella undersökningarna och det inrikespolitiska läget att frågor om utbildningens kvalité kom att stå i blickfånget från och med 2004. Till skillnad från Tyskland var det inte styrande politiker som först lade fram konkreta åtgärder till reformer utan myndigheten Skolverket satte igång ett internt arbete. Efter regeringsskiftet 2006 har en rad reformer skett på utbildningsområdet och i underlagen till dessa hänvisas både till Finland och Tyskland som goda exempel.

Två frågor som kan ställas är: Avspeglar de olika tillvägagångsätten enbart utbildningsväsendets skilda organisering i länderna? Eller säger det oss också något om vilka strategier som är framgångsrika när utbildningsväsenden sätts under lupp?


Johanna-RingarpJohanna Ringarp, fil. dr i historia. Disputerade 2011 vid Lunds universitet på avhandlingen: Professionens problematik.Lärarkårens kommunalisering och välfärdsstatens förvandling (Makadam förlag). Forskningen är främst inriktad på välfärds- och utbildningsfrågor. Sedan 2012 har hon en postdoktortjänst vid Uppsala universitet.


 

Referenser

Källor:

KMK-Niederschriften (NS) 2001-2002

Litteratur:

Baumert, Jürgen & Klieme, Eckhard (2001). ”Einleitung: TIMSS als Startpunkt für Qualitätssicherung und Qualitätsentwicklung

im Bildungswesen”, Bundesministerium
für Bildung und Forschung (BMBF), TIMSS – Impulse für Schule und Unterricht Forschungsbefunde, Reforminitiativen, Praxisberichte und Video-Dokumente, München.

Davidsson, Leif (2012). Intervju med Leif Davidsson 1 november 2012 av Johanna Ringarp.

Der Spiegel 2013-12-03, (2013). ”Neue Pisa-Studie: Deutsche Schüler holen auf”, http://www.spiegel.de/schulspiegel/wissen/pisa-ergebnisse-deutsche-schueler-holen-in-mathe-auf-a-936736.html [2014-04-15].

Kultusminsterkonferenz (KMK), ”Gründung und Zusammensetzung”,  http://www.kmk.org/wir-ueber-uns/gruendung-und-zusammensetzung.html  [2014-04-14].

Larsson, Hans Albin (2013). ”Skolpolitiken”, Tarschys, Daniel och Lemne Marja (red.), Vad staten vill. Mål och ambitioner i svensk politik, Möklinta: Gidlunds förlag.

OECD (2013). ”PISA Result in Focus. What  15-year-old  know and what  they can do with  what  they know”, http://www.oecd.org/pisa/keyfindings/pisa-2012-results-overview.pdf [2014-04-15].

Ringarp, Johanna (2013). ”Piskan från PISA? Internationella kunskapsmätningar som pådrivande faktorer i svensk och tysk utbildningspolitik”, seminarietext Utbildningshistoriska seminariet, 2013-04-04, Uppsala universitet, opub., Uppsala.

Ringarp, Johanna & Rothland, Martin (2008). ”Sündefälle im Bildungsparadies?: Außen- und Innenansichten des schwedischen Schulwesens zwischen Verklärung und Ernüchterung”, Zeitschrift für Pädagogik, 4/2008.

Schriewer, Jürgen (1990). ”The method of comparison and the need for externalization: Methodological criteria and sociological concepts”, Jürgen Schriewer & Brian Holmes (eds.), Theories and methods in comparative education, Bern: Lang, s. 3-52.

Skolverket (2004). Skolverkets lägesbedömning 2004, Stockholm: Skolverket.

Skolverket (2005). Resultatförbättring i grundskolan, internt arbetsmaterial 2005-05-12, Stockholm.

SOU 2013:30, (2013). Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan, Det tar tid: om effekter av skolpolitiska reformer: delbetänkande. Stockholm: Fritze, http://www.regeringen.se/content/1/c6/21/59/51/8f395d92.pdf [2014-04-15].

SOU 2014:5 (2014). Utredningen om skolans kommunalisering, Staten får inte abdikera: om kommunaliseringen av den svenska skolan: betänkande. Stockholm: Fritze, http://www.regeringen.se/content/1/c6/23/36/98/cc354f93.pdf [2014-04-15].

Thullberg, Per (2012a), ”Därför statlig grundskola: Bakgrund får inte avgöra skolgång”, Grundskolan 50 år: från folkskola till folkets skola, Isaksson, Christer (red.) Stockholm: Ekerlids.

Thullberg, Per (2012b) Intervju med Per Thullberg 19 oktober 2012 av Johanna Ringarp.

Tillmann, Klaus-Jürgen (2009). Welche Konsequenzen legen die PISA-Ergebnisse nahe? Oder: wissenschaftliche Ergebnisse, öffentliche Diskussion und politisches Handeln. Vortrag auf dem Bildungskongress der Heinrich-Böll-Stiftung am 14.2.2009 in Gelsenkirchen, http://www.boell-nrw.de/downloads/0702-09_Input_Prof._Klaus_Tillmann_li.pdf [2014-02-21].

Waldow, Florian (2012). “Standardisation and legitimation: Two central concepts in research on educational borrowing and lending”, Gita Steiner-Khamsi & Florian Waldow (eds.), World Yearbook of Education: Policy borrowing and lending in education, London: Routledge, s. 411-427.

Waldow, Florian (2010). ”Der Traum vom ‚skandinavisch schlau Werden‘ – Drei Thesen zur Rolle Finnlands als Projektionsfläche in der gegenwärtigen Bildungsdebatte”, Zeitschrift für Pädagogik 56, 4, s. 497-511.

Waldow, Florian (2008). Utbildningspolitik, ekonomi och internationella utbildningstrender i Sverige 1930–2000, Stockholm: Stockholm University Press.

Zymek, Bernd (1975). ”Das Ausland als Argument in der pädagogischen Reformdiskussion. Schulpolitische Selbstrecht-fertigung, Auslandspropaganda, internationale Verständigung und Ansätze zu einer Vergleichen-den Erziehungswissenschaft in der internationalen Berichterstattung deutscher pädagogischer Zeitschriften. 1871-1952. Ratingen/Kastellaun.

Dela texten via Tweet about this on TwitterShare on FacebookShare on Google+Email this to someonePrint this page