Sammanfattning av Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den statliga skolan SOU 2014:5

ELISABET RUDHE

Slutsatsen i utredningen är att staten inte får abdikera från sitt ansvar för skolan. Men vad det innebär konkret ingår inte i utredningens uppdrag att uttala sig om.

Det är inte realistiskt att gå tillbaka till de ansvarsförhållanden och den centraliserade regelstyrning som rådde före kommunaliseringen. En modern skola med statligt huvudmannaskap skulle kräva en regional eller lokal statlig förvaltning med en viss självständighet från regeringen eller de centrala skolmyndigheterna, står det i utredningen.

Däremot har staten sedan den mest decentraliserade tiden under 1990-talet kommit tillbaka i skolans värld där staten tidigare inte var lika styrande.

Vad ville man med kommunaliseringen?
Syftet med kommunaliseringen var att öka effektiviteten och kvaliteten i skolans verksamhet. Det medborgerliga inflytandet över skolan var litet i förhållande till andra samhällsområden. Kommunaliseringen skulle göra det möjligt att anpassa skolan efter lokala behov. Lärarna behövde ett eget handlingsutrymme och eleverna behövde få ökat inflytande.

Minskad detaljreglering i kombination med mål- och resultatstyrningen skulle leda till en mer ändamålsenlig och rationellare verksamhet och mer effektivt använda resurser.

Vad innebar kommunaliseringen?
Kommunaliseringen som genomfördes 1991 innebar att kommunerna fick ett samlat verksamhetsansvar för skolan och därmed ett odelat arbetsgivaransvar för all personal, däribland lärarna som tidigare hade haft statligt reglerade tjänster. Antalet nationella regler som styrde organisation, tjänstetillsättning och resursfördelning minskade kraftigt.

Likvärdigheten skulle bland annat värnas genom den statliga lärarutbildningen och reglerna om meritvärdering. Men under den ekonomiska krisen i början av 1990-talet riktades politiken in mot besparingar, avregleringar och effektivare resursutnyttjande. Decentraliseringen kom att gå längre än vad man från början tänkt sig.

Statsbidragssystemet förändrades också 1993 så att de statliga bidragen till kommunerna lades i en gemensam ”påse”. Under några år hade skolan haft ett eget statligt sektorsbidrag.

Implementeringen brast
De nya läroplanerna för grundskolan och gymnasieskolan 1994 och det nya kriteriebaserade betygssystemet var en del av implementeringen av kommunaliseringen. De var formulerade i enlighet med mål- och resultatstyrningens principer. Men styrdokumenten var abstrakta och svåra att implementera i undervisningen och staten, representerad av Skolverket, stöttade inte vare sig de kommunala huvudmännen, rektorerna eller lärarna på ett ändamålsenligt sätt.

Vad ledde kommunaliseringen till?

  • Den möjliggjorde en skola som kostade mindre per elev.
  • Den ledde till sämre studieresultat eftersom kraven på kommunerna och lärarna var för stora.
  • Samtidigt har ambitionen att alla elever ska ha minst godkänt i alla ämnen ökat kraven på skolan.
  • Arbetsgivaren fick ökad makt över vilka som skulle anställas som lärare, över lönesättningen och lärarnas arbetstid.
  • Den i hög grad lärardrivna lärarfortbildningen nedmonterades.
  • Parallellt ökade lärarnas arbetsbörda.
  • Löneutvecklingen blev sämre än jämförbara gruppers.
  • Rektorerna hamnade i en i vissa avseenden oklar mellanställning.
  • Kommunaliseringen ökade dock medborgarnas inflytande.

Regering och riksdag har försökt komma tillrätta med problemen
En ny skollag, nya läroplaner och kursplaner, nytt betygssystem, förbättrat bedömningsstöd, nya karriärtjänster, ny lärarlegitimation, ny lärarutbildning, ny rektorsutbildning och satsningar på kompetensutveckling har genomförts.

Mera granskning och inspektion också.

Vems är ansvaret för problemen
Staten och kommunerna bär ett gemensamt ansvar för de otillräckliga förberedelserna inför reformen och för bristerna i skolans styrning de närmaste åren efter kommunaliseringen. De bär också tillsammans ansvaret för att andelen obehöriga lärare har ökat efter kommunaliseringen.

Staten bär huvudansvaret för att lärarnas arbetsbörda ökat, för att kunskapsuppdraget inte prioriterades tillräckligt i början, för att ha uppmuntrat en långtgående profilering och olikhet inom skolsystemet som ledde till bristande kvalitet i undervisningen, för att genom valfrihetsreformen försvarat kommunernas likvärdighetsuppdrag.

Kommunerna bär huvudansvaret för lärarnas svaga löneutveckling från 1997 och framåt och för att den ämnesfördjupande fortbildningen inte prioriterats tillräckligt.

Det finns också tecken som tyder på att det finns problem med den roll-och ansvarsfördelning som kommunaliseringen och mål- och resultatstyrningen fört med sig. Forskning visar också att kommuner beroende på hur stora de är har olika förmåga att ta till sig av det stöd till utveckling som staten erbjuder.

elisabet-rudheElisabet Rudhe
/Redaktör Vägval

Dela texten via Tweet about this on TwitterShare on FacebookShare on Google+Email this to someonePrint this page