Skolan – en alltmer splittrad institution

GUNNAR BERG

Hur det står det egentligen till med dagens skola? Aktuella internationella undersökningar visar att svenska elevers kunskaper kanske inte framstår som fullt så undermåliga som tidigare, men icke för ty synes vägen till ett reellt kunskapslyft vara lång och mödosam. I skoldebatten utpekas inte sällan skolans kommunalisering, som infördes i början av 1990-talet, som boven i kunskapsförfallets drama. Men en väl så väsentlig förändring som genomfördes under denna tidsperiod var skolväsendets marknadisering som kommunaliseringen visserligen lade grunden för, men därmed inte sagt bör klumpas ihop med.

Den marknadiserade skolan genomfördes under 1990-talet med decentralistisk målstyrning som skoladministrativ metametod. I dagsläget har denna struktur ersatts av en marknadsstyrning som kombineras med olika former av statligt ansvarsutkrävande. Konsekvensen av detta är att frirummet (originalreferens: Berg & Wallin, 1983) för enskilda skolors självständiga handlingar i dag är avsevärt reducerat i förhållande till det professionella frirum som erbjöds inom ramarna för 1990-talets decentralistiska målstyrning.

Riksdagsbeslutet om skolans kommunalisering 1989 föregicks av omfattande utredningsarbeten och framställs ibland som ett av efterkrigstidens skolpolitiska trendbrott. Men det skolkommunala inslaget har sedan folkskolans införande varit betydande och 1990-talets kommunalisering framstår snarare som kulmen på en decentraliseringsvåg som aviserades i flera 1970-talsutredningar.

I kölvattnet av dessa kom under 1980-talet SÖ-konsulenters försök till normbildande uppvisningslektioner att ersättas av bl.a. skolledar- och personallagsfortbildningar, som grundades på premissen att skolors utvecklingsarbeten är ett lokalt ansvarstagande snarare än ett centralt ansvarsutkrävande.

Fristående skolor och skolpeng

Det verkliga skolpolitiska kontinuitetsbrottet inträffade i och med regeringsskiftet 1991. I regeringsförklaringen deklarerade den nya statsministern Carl Bildt att nu skulle alla elever ges rätt att fritt välja skola, och att de offentliga medlen skulle följa eleven. I konsekvens med ekonomen Milton Friedmans teser resulterade Bildts utfästelser i en liberalisering av regelverket för inrättande av fristående skolor och – som en följd av detta – att skolpeng och fritt skolval infördes som incitament för skolutveckling. Följdriktigt kom även systemet för resursfördelning av statliga ekonomiska medel att förändras från skolkommunalt sektorsbidrag till allmänt kommunbidrag. I prop. 1992/93:230 uttrycktes grundidén bakom detta valfrihetsreformistiska paket av åtgärder som att ”/…/ en stimulerande konkurrens mellan olika skolor, med olika inriktningar och olika ägandeformer, kan på sikt /…/ bidra till högre kvalitet och produktivitet inom skolväsendet” (se vidare Berg m.fl., 2014 s. 554 ff).

Göran Persson

I en intervju som jag 1991 genomförde med Göran Persson (S), som just då hade avgått som skolminister, tog han avstånd från vad han betecknade som de ”/…/ slarvigt utformade förslag om skolpeng” som ”/…/ går ut på att skolan kan jämställas med ett företag som kan läggas ner när efterfrågan minskar/upphör.”

Beatrice Ask

I en annan intervju som jag vid denna tidpunkt gjorde förordade den nytillträdda skolministern Beatrice Ask (M) att skolan, i konsekvens med innehållet i Bildts regeringsförklaring, bör organiseras enligt principen beställare/utförare. Hon argumenterade för en valfrihetens skolmarknad där fristående och kommunala skolor agerar i konkurrens med varandra. Ett fritt skolval grundat på skolpengen framställdes av Ask som ett medel för att uppnå god skolkvalitet.

Persson pläderade för en decentraliseringslinje som bl.a. utgick från att det då nyinrättade Skolverkets utvärderande och uppföljande verksamhet kompletteras med kommunala internutvärderingar. Han menade vidare att ”/…/ decentralisering innebär en tro på de professionellas förmåga att hantera en komplex verklighet. Mästerskapet i sammanhanget är att hitta balanspunkten mellan statlig styrning och professionell autonomi.” (Intervjuerna redovisas i Berg m.fl., 2014, kap 3 s. 515- 546).

Kvalitetsbegreppet

Marknadslinjen befästes under 1990-talet genom att det New Public Management (NPM)-influerade begreppet kvalitet introducerades som huvudsaklig ledstjärna för skolverksamhet. Ett uttryck för kvalitetsbegreppets etablering på den närmast världsunika svenska skolmarknaden var alla varianter av begreppet som då kom i ropet och som fortfarande förekommer: kvalitetsgranskning, kvalitetsarbete, kvalitetsbedömning, kvalitetssäkring, kvalitetsutveckling, och kvalitetsredovisning.

I Skolinspektionens terminologihandbok (2010) framställs kvalitet som en i sig innehållslös term som har att göra med ”/…/ beskaffenhet eller egenskaper som kan knytas till olika aspekter av en vara eller en tjänst”. Kvalitet måste alltså fyllas med ett innehåll för att bli användbar för effektstudier av skolans verksamhet. Därmed framträder kriterierna på kvalitet, och vilka premisser dessa vilar på, snarare än termen kvalitet i sig som det intressanta i sammanhanget. Mot denna bakgrund visas nedan en händelsekedja som ger en översiktlig bild av hur det skolpolitiska innehållet i termen kvalitet har förändrats under senare decennier:

1. En statlig förordning 1997 sätter fokus på lokala och kommunala kvalitetsindikationer.
2. En ny förordning 2001 fokuserar på statliga kvalitetsindikatorer.
3. Skolverkets verksamhet byggs 2003 ut med en statlig utbildningsinspektion. Kvalitet kopplas till skolans övergripande mål.
4. Skolutvecklingsmyndigheten läggs ner 2008 och samma år blir den statliga utbildningsinspektionen en egen myndighet med skarpa kontrollbefogenheter.
5. Skolinspektionens kontrollbefogenheter skärps i anslutning till att den nya skollagen träder i kraft 2011. Kvalitet handlar här om skolors obligatoriska systematiskt kvalitetsarbete som ska kontrolleras av Skolinspektionen (se vidare Berg m.fl., 2016, kap 6).

Summa summarum vill jag alltså argumentera för att de ursprungliga intentionerna bakom kommunalisering bör hållas isär från skolans marknadsliberala valfrihetsreform som påbörjades 1992, och som tog sig uttryck i införandet av skolpeng, fritt skolval, grönt ljus för massinförande av fristående skolor och fri kommunal resursfördelning.

Kommunaliseringen öppnade förvisso för valfrihetsreformen, men detta är inte liktydigt med att dessa reformer vilade på samma fundament. Skillnaden mellan de ursprungliga kommunaliseringsintentionerna och grundvalarna bakom den marknadsliberala valfrihetsreformen är en fråga om art och inte grad. Det är således den NPM- och kvalitetsorienterade marknadsreformen, inte kommunaliseringsreformen, som framstår som det verkliga kontinuitetsbrottet i sammanhanget. (se vidare i Berg m.fl., a.a. s. 477-514 för ett mer utvecklat resonemang).

Men vad blir konsekvenserna om ovan förda resonemang relateras till eleverna? I överensstämmelse med NPM-filosofin, grundas som framgick skolans marknadisering på en åtskillnad mellan staten som beställare och kommuner och andra skolhuvudmän som utförare (jfr utsagan från Ask ovan). Detta tar sig uttryck i att elever/vårdnadshavare blir kunder som löser in sina skattefinansierade utbildningskuponger (skolpeng) i någon av de skolor som skolmarknaden erbjuder. Konstruktionen bygger på att om kunden inte är nöjd med sitt val kan hen ta sin Mats ur den valda skolan och välja en annan.

För att använda Hirschmans (2008) klassiska begreppsapparat öppnar detta för att missnöje möts med exit (sorti) snarare än med voice (protest). Den logik som systemet vilar på är att kvalitet bedöms på basis av kundnöjdhet, d.v.s. hur framgångsrika skolor är på att rekrytera, behålla och helst utöka antalet elevkunder.

Men är det rimligt att resonera om marknadsorienterade kundrelationer mellan skolor och vårdnadshavare/elever givet att en tvingande skolplikt är den yttersta orsaken till att elever (åtminstone grundskolans elever) befinner sig i skolan? Skolplikten tar sig bl.a. uttryck i att vårdnadshavare som underlåter att skicka sina skolpliktiga barn till skolan kan vitesföreläggas. Men skolplikten innebär även skyldigheter som att staten påtar sig ansvaret att fostra eleverna i enlighet med vissa uttalade normer och att den pedagogiska verksamheten utformas i ett samspel mellan fastställda kunskapskrav och elevers individuella förutsättningar. Utöver detta förutsätter skolplikten att elever inte utsätts för våld, förtryck eller annan kränkande behandling och att skolgången fullgörs i acceptabla fysiska miljöer.

En marknad bygger på att kunderna på grundval av lagen om tillgång och efterfrågan väljer varor och/eller tjänster, eller avstår från att göra några dylika val. Skolplikten öppnar för olika former av elevinflytande i skolors vardagsarbete som bygger på att elever gör sina stämmor hörda (voice), men elevengagemang av detta slag är inte relaterade till elever som kunder. Elever/ vårdnadshavare har visserligen rätt att välja en skola (som organisation), men kan inte välja att lämna (exit) skolan (som institution).

Det ovan anförda visar på ett spänningsförhållande mellan offentligrättslig tvingande elevrekrytering och hur elever i en närmast civilrättslig mening förväntas agera som kunder på en skolmarknad. För att en medborgerligt frihetsinskränkande lagstiftning som skolplikten ska kunna framstå som samhälleligt legitim är det rimligt att anta att medborgarna – och i synnerhet vårdnadshavare och elever – upplever att rättigheter som är förknippade med skolplikten är väl balanserade med den formella skolpliktens skyldigheter. Denna problematik accentueras ytterligare i anslutning till aktuella skolpolitiska utspel om att skolplikten även ska gälla för gymnasieskolan.

Stabila institutioner

Men problematiken med skolinstitutionens ifrågasatta legitimitet i samhället handlar inte bara om skolans förmåga att hantera sina specifika uppdrag och enskilda skolors kapacitet att genomföra sina uppgifter (jfr Berg, 2003). Ett fungerande samhälle vilar enligt en tidigare ekonomiprisvinnare till Alfred Nobels minne, Douglass North (1993), på att stabila institutioner ger struktur åt vardagslivet och fungerar som rättesnören för mänsklig samvaro. North hävdar att rättssäkra institutioner är en förutsättning för samhällens varaktighet och utveckling över tid. Med lagspelet som metafor jämför han institutioner med spelregler och organisationer med spelet och spelarna. Skolan är en samhällig institutionell hörnpelare vars uppdrag – spelregler – inte enbart har att göra med barns och ungdomars utbildning, fostran och bildning.

Skolan som institution förväntas också fungera som moralisk gränssättare för värden som kan förstås i begrepp som demokrati, pluralism, kulturarv etc. Att betrakta skolan som en del i samhället ger alltså en grund för att ställa frågan vad skolan som en statlig institution i vid bemärkelse står för. I ljuset av senare decenniers skolpolitiska reformförsök är det knappast möjligt att ge ett rakt och entydigt svar på denna fråga. Mot bakgrund av vad som ovan anförts kan snarare konstateras att dagens skola präglas av spelregler bottnande i institutionella logiker av följande slag:
• Marknadslinjen. Här är eleverna/vårdnadshavare kunder på en konstruerad marknad som innebär att man tillåts välja mellan olika skolor, men inte att välja bort skolan (som institution).
• Decentraliseringslinjen: Här är kommunerna skolans huvudmän, som utrustats med en påse skattepengar för fri fördelning inom och mellan de kommunala ansvarsområdena.
• Centraliseringslinjen. Elevers närvaro i skolan (framför allt i grundskolan) regleras av en statlig skolplikt. Verksamheten styrs av statligt utformade läroplaner, skollag, statlig skolinspektion och statsbidrag.

Slutsatsen av detta är att skolan framträder som en institutionell hybrid snarare än som en institution präglad av tydliga uppdrag och spelregler för stabilitet, rättssäkerhet och normer för den sociala gemenskapen. Detta öppnar för att de uppgifter som skolor som organisationer har att fullgöra framstår som diffusa spänningsfält. Möjligen har vi här källan till de problem som på ytan kommer till uttryck i bristfällig likvärdighet, undermåliga kunskapsresultat och ibland rättsosäkra och fysiskt undermåliga skolmiljöer.


Gunnar Berg är  professor em i pedagogik,  senast verksam vid Mittuniversitetet Han har varit projektledare för en rad forskningsprojekt inom områdena skolans ledning och styrning, skolorganisation och skolkultur. Hans bidrag till skolforskningen är knutet till begreppet ”frirum” och han har en omfattande erfarenhet av praktiknära skolutveckling och skolledarutbildning.


/REFERENSER

Berg, Gunnar (2003). Att förstå skolan. En teori om skolan som institution och skolor som organisationer. Lund: Studentlitteratur.

Berg, Gunnar m.fl (2014). Skolans kommunalisering och de professionellas frirum. Rapport utarbetad på uppdrag av utredningen om skolans kommunalisering, U 2012:09. I SOU 2014:5. Staten får inte abdikera. Betänkande av utredningen om skolans kommunalisering. Bilaga 3, s.435-789. Stockholm: Fritzes,

Berg, Gunnar & Wallin, Erik (1983). Skolan i ett utvecklingsperspektiv. Lund: Studentlitteratur.

Hirschman, Albert (2009), Sorti eller protest: en fråga om lojaliteter. Stockholm: Arkiv förlag.

North, Douglass (1993). Institutionerna, tillväxten och välståndet. Stockholm: SNS Förlag.

Prop. 1992/93:230. Valfrihet i skolan. Regeringens proposition.

Terminologihandbok för Skolinspektionens kvalitetsgranskningar (2010). Stockholm: Skolinspektionens rapport. Diarienummer 40-2010:3566.

Dela texten via Tweet about this on TwitterShare on FacebookShare on Google+Email this to someonePrint this page

Kommentera

E-postadressen publiceras inte. Obligatoriska fält är märkta *