ANDREAS NORDIN
Syftet med denna artikel är att utifrån ett kommunalpolitiskt perspektiv diskutera hur skolan i samspel med det omgivande samhället internationaliseras under perioden 1950-2000 samt ge exempel på hur denna internationalisering kommer till uttryck i tre kommuners skolpolitik. Den vägledande frågeställningen är hur internationalisering hanterats och/eller initierats på kommunalpolitisk nivå?
Perioden efter andra världskrigets slut innebär för svenskt vidkommande en ökad öppenhet gentemot omvärlden. Sverige går i likhet med flera andra nordiska länder med i Förenta Nationerna (FN) omedelbart efter andra världskrigets slut och stärker på så sätt sina band till det internationella samfundet (Telhaug, Mediås & Aasen, 2006). Den närmsta tiden efter krigets slut är det dock fortfarande folkhemstanken som präglar svensk politik, med en arbetsmarknad präglad av Saltsjöbadsandans samförstånd mellan arbetsgivare och fack och en skolpolitik som strävar mot att skapa en mer enhetlig skola för alla.
Små regionala skillnader
Bilden av ett samhälle och ett skolväsende med små regionala skillnader som sedan kommit att reproduceras internationellt (Larsson, Letell & Thörn, 2012). Under 1970-talet kommer sedan den svenska folkhemstanken att kraftigt ifrågasättas och nyliberala tankeströmningar med fokus på valfrihet och privatisering får allt starkare fäste (Hedenborg & Kvarnström, 2013). Telhaug, m.fl. (2006) talar om perioden 1970-1980 som en mellanperiod ”The intermediate phase” som de menar utmärks av en kulturell och politisk vänstervridning. Globala frågeställningar som atomvapen, naturresurser och den globala miljön blir under denna period en naturlig del av många människors vardag. Idealen vad gäller skolans styrning börjar under denna period att förändras i riktning mot en ökad decentralisering och med Lgr 80 introducerades en ny form av målstyrning som lämnade ett större utrymme än tidigare för lokala variationer kring hur de gemensamma målen skulle nås och den lokala arenan gavs ökade formella befogenheter vad gällde skolans inre arbete.
Perioden som följer (1990-2000) talar Telhaug, m.fl. (2006) om som ”The era of globalisation and neo-liberalism”. En period där utbildning på ett mer uttalat sätt börjar kopplas samman med en tillväxtpolitik som syftar till förstärkt konkurrensförmåga på en framväxande global marknad. Det är även under denna period som karaktären på invandringen till Sverige förändras. Från 1970-talets fokus på arbetskraftsinvandring till att i allt större utsträckning handla om att säkerställa mottagandet för människor på flykt. Under perioden 1950-2000 genomgår det svenska samhället med andra ord en genomgripande omstrukturering som förändrar såväl skolans organisatoriska som innehållsliga struktur och öppnar den mot en omvärld i förändring.
Kommunalpolitiskt perspektiv på skolans internationalisering
Den här texten tar sin utgångspunkt i en läroplansteoretisk tradition som betonar vikten av att studera skolans utveckling och förändring över tid inom ramen för dess samhälleliga, historiska och politiska kontext (Lundgren, 1977). Genom att anlägga ett kommunalpolitiskt perspektiv på skolans internationalisering bidrar denna text med kunskap om hur internationella influenser och utbyten konkretiseras i samspel med skolans mest omedelbara kontext vilket hittills varit ett relativt underbeforskat område inom det läroplansteoretiska fältet.
Textens framställning bygger på analyser och jämförelser av arkivmaterial från de tre kommunerna Tierp, Växjö och Stockholm under perioden 1950-2000 och förståelsen av internationalisering bygger på Románs (2014) identifiering av ”språkundervisning”, ”invandrarundervisning”, ”studieresor, konferenser och internationella utbyten” och ”utbildningsprogram med internationell profil” som fyra centrala internationaliseringsaspekter inom den kommunala skolpolitiken. Periodiseringen i den följande historiska framställningen hämtar inspiration från Telhaug, Mediås och Aasens (2006) ovan nämnda tre perioder.
INTERNATIONELLA INSLAG I FOLKHEMMETS SKOLA 1950-1960
Perioden efter andra världskrigets slut talar Telhaug, m.fl. (2006) om som ”The golden era of social democracy”. En period som till stor del utmärks av strävanden efter breda enhetliga nationella lösningar och en strävan efter ett jämlikt samhälle där alla har samma rättigheter och möjligheter kom även till uttryck i det politiska arbetet med upphävandet av parallellskolesystemet och införandet av en enhetlig nioårig grundskola för alla.
Trots en genomgripande omstrukturering förändrades inte synen på skolans huvudsakliga uppgift nämnvärt utan ansågs alltjämt handla om överföring av ett kulturarv från en generation till en annan. Trots dessa jämlikhetssträvanden visar föreliggande studie att det förekom stora skillnader mellan olika kommuner i landet. För Tierps del utmärktes skolan under denna period av ett lokalt perspektiv där jordbrukets årsrytm och kyrkoårets helgdagar fortfarande präglade skolans planering medan Stockholm vid den här tiden under lång tid hade haft skolor med internationell prägel. Som exempel kan nämnas Tyska skolan som bildades redan år 1612 och Franska skolan som bildades år 1862.
Engelska som obligatoriskt ämne
En av de mest framträdande internationaliseringsfrågorna under perioden är den som har att göra med engelskämnets införande som obligatoriskt ämne i skolan. Från att ha varit på försök som första främmande språk sedan år 1939 så beslutade riksdagen år 1950 att engelskan skulle utvidgas till att bli ett obligatoriskt ämne inom ramen för en försöksverksamhet inom vissa skoldistrikt med sammanslagen enhetsskola. Införandet av engelskan som obligatoriskt ämne kom på så sätt att bli en integrerad del av statens ambition att höja den allmänna bildningsnivån och skapa en mer enhetlig och jämlik skola.
I Växjö, som var en av de kommuner som deltog i försöksverksamheten, fick folkskolestyrelsen klartecken från Kunglig Maj:t att från och med läsåret 1951/52 undervisa i engelska i en avdelning av klass 5 och 6. Vid övergång till allmänt läroverk eller högre kommunal skola ansågs de motsvara första respektive andra året av den femåriga realskolan och ledde fram till att en treårig så kallad ”inbyggd realskolelinje” utvecklades vid Växjö folkskola med början läsåret 1953/54 (Växjö folkskolestyrelses årsberättelse läsåret 1952/53, s. 20). I Växjö kom engelskan på så sätt tidigt att kopplas samman med frågan om en mer allmän teoretisering av folkskoleutbildning och möjligheten till fortsatta högre studier. Folkskolestyrelsen initierade vidare särskilda behörighetsgivande fortbildningsinsatser som innehöll såväl fonetik, metod och kursplaner som praktiska demonstrationer av hur lektioner kunde byggas upp. I Stockholm, som i likhet med Växjö deltog i försöksverksamheten, fanns gott om behöriga lärare och där anordnades också årligen återkommande metodikkurser för lärare på mellanstadiet.
Medan Stockholm och Växjö var väl förberedd så var utmaningen att få fram behöriga lärare desto större i Tierps dåvarande sju kommuner. Men trots bristen på behöriga lärare infördes engelskan successivt i de olika kommunerna under första hälften av 1950-talet. Som ett viktigt led i att lösa bristen på lärare öppnades under mitten 1950-talet upp för att ta hjälp av Radiotjänsts erbjudande om radio- och korrespondensundervisning i engelska vilken ansågs kunna skötas även av obehöriga lärare. Från att först ha setts som en nödlösning kom den snart att efterfrågas även av de skolor där behöriga lärare fanns att tillgå och under 50-talets senare hälft infördes radio- och korrespondensengelskan successivt som en naturlig del av engelskundervisningen i Tierps samtliga sju kommuner.
Ett växande internationellt intresse för den svenska skolan
Arbetet mot en svensk enhetsskola under denna period väckte stort internationellt intresse. I Stockholm gjordes till exempel Eiraskolan år 1963 om till en så kallad auskultationsskola, vilket innebar att skolan anpassades för att kunna ta emot besökare inom ramen för dess ordinarie undervisning. På skolan bedrevs försöksverksamhet utifrån den nya läroplanen Lgr 62 och såväl nationella som internationella besökare kom för att studera skolans verksamhet. Verksamhetsåret 1965/66 genomfördes ca 100 auskultationstillfällen vid skolan som därmed kom att få en viktig roll i marknadsföringen av den svenska enhetsskolan (Stockholms skoldirektions årsberättelse, bihang nr 31, 1967, s 66). Efterhand ökade sedan antalet internationella besök i Stockholm och särskilda arrangemang med speciellt utformade program började tas fram. År 1971 hade antalet besökare ökat kraftigt och 1974 var det som mest upp i 1381 besök för att sedan sjunka successivt.
Det är också under denna period som antalet invandrare börjar öka. I Tierp handlar det främst om arbetskraftsinvandring från Finland till bygdens stora bruk medan invandringen i Stockholm är både mer omfattande och heterogen. I Växjö omnämns en tilltagande invandring utan närmare precisering kring 1968 vilken sägs avta redan efter fem år. Hanteringen av dessa invandrare skiljer sig dock åt mellan de studerade kommunerna. De invandrare som kom till Tierp under denna period gick ofta rakt in i arbete medan invandringen till Stockholms också innehöll människor på flykt undan krig och katastrofer vilket ställde delvis annorlunda krav på mottagandet och den kommunalpolitiska hanteringen.
UTBILDNING FÖR AKTIVT SAMHÄLLSDELTAGANDE 1970-1985
Under den efterföljande perioden som Telhaug, m.fl. (2006) talar om som ”The intermediate phase: The radical left” får Sverige en stark position på den internationella arenan och globala frågor som svält, krig och miljöförstöring blir en naturlig del av den inhemska debatten. Sverige, med Olof Palme i spetsen, kom under denna period att uppfattas som ett ”världssamvete” inom dessa områden och kritik riktades mot såväl det dåvarande östblocket som mot USA (Hedenborg & Kvarnström, 2013).
Det är också i början av denna period som folkhemmets enhetliga lösningar börjar ifrågasättas på allvar, och den styrningsmodell som tidigare betraktades som en garant för nationell jämlikhet börjar ses som alltför omfattande, detaljerad och byråkratisk (Jarl, 2012). Under 1970-talet restes nya krav på demokratisering genom att decentralisering. Att flytta makt neråt och utåt i den offentliga verksamheten för att på så sätt stärka de lokala politikernas inflytande.
I den så kallade SIA-utredningen (Skolans Inre Arbete) (SOU 1974:53) öppnades för att även minska centralstyrningen i själva läroplanerna. Innehållet där skulle göras mer allmänt och öppet för att göra lärare och rektorer mer delaktiga i urval och organisering av skolans kunskapsstoff. Ett ökat fokus på kunskapandets processer som sedan också kom att få genomslag i den nya läroplanen Lgr 80 (Wahlström, 2015).
Stockholm var tidigt ute med försöksverksamhet kring de nya demokratiska organisations- och arbetsformerna. Redan 1969 inledde Skolöverstyrelsen en försöksverksamhet under ledning av Skolöverstyrelsens arbetsgrupp för samverkan i skolan (SISK) vid Eiraskolan. Verksamhetens syfte var att pröva andra beslutsformer än de som skolstadgan angav. Enligt ett regeringsbeslut hade det öppnats för att flytta beslutsbefogenheter från rektor till en försöksnämnd bestående av representanter från skolans samtliga personalgrupper samt elever och föräldrar. Det uttalade syftet var just att stärka det demokratiska samarbetet mellan samtliga inblandade i skolans verksamhet (Stockholms skoldirektions årsberättelse, bihang nr 31, 1969, s 4).
Även Växjö intar en aktiv roll i reformeringen av skola och lärarutbildning. Genom lärarhögskolan hade Växjö till följd av 1967 års lärarutbildningsreform fått tillgång till särskilda försöks- och demonstrationsskolor som syftade till att belysa lärarutbildningens teoretiska innehåll genom konkreta demonstrationer samt att träna lärarkandidaterna till aktivt deltagande i ”en ständigt fortgående skolreform” (SOU 1972:92, s 231).
Från långivare till låntagare av utbildningspolicy
Från att i huvudsak ha betraktat decentraliseringsinitiativen inom skolan som ett demokratiseringsprojekt så förskjuts fokus under slutet av denna period mot att alltmer se dem som delar i den vidare omstrukturering av den offentliga sektorn som kommit att kallas ”new public management” (NPM). Ett ökat fokus på kvantifierbara utfallsmått istället för på processer i kombination med ett ökat inslag av kontraktsliknande förhållande mellan skolans olika aktörer bidrar nu till att decentraliseringsinitiativen alltmer kan förstås som strävanden efter ökad effektivisering snarare än demokratisering. Ur ett nationellt perspektiv dröjer det dock till början av 1990-talet innan tankarna kring en decentraliserad skola når realpolitisk konkretisering i det att kommunerna övertar huvudmannaskapet för skolan och en ny mål- och resultatstyrd läroplan (Lpo 94) införs.
För Stockholms del innebär omstruktureringen också en fokusförskjutning bort från det egna skolsystemets förtjänster mot att söka vägledning hos andra länder som anses ha kommit längre i arbetet med att decentralisera skolan utifrån NPM-principer (New Public Management). Även det internationella intresset dalar under denna period och år 1980 har antalet internationella besök nästan halverats från rekordåret 1974. Sveriges roll som internationell policyaktör förändras från att ha varit en ”utlånare” av utbildningspolicy till att alltmer bli en ”inlånare” av densamma. Stockholms skoldirektion initierar och genomför till exempel ett flertal resor till Danmark och England under 1970-talets andra hälft för att titta på deras skolsystem som enligt kommissionen kommit längre vad gäller decentraliseringen. Vid ett besök i dåvarande Birkeröds kommun norr om Köpenhamn år 1977 lyfter direktionen fram det långtgående decentraliseringsarbetet med stora möjligheter för de enskilda skolorna och deras personal att själva utforma verksamheten. Resan gjordes som en förberedelse inför den stundande SIA-skolans genomförande och direktionen kom till slutsatsen att erfarenheterna från Birkeröd gav belägg för att SIA-skolan faktiskt var möjlig att genomföra (Stockholms skoldirektion bilaga 5, 21/11 1977).
UTBILDNING FÖR INTERNATIONELL KONKURRENS 1985-2000
Den sista perioden talar Telhaug, m.fl. (2006) om som ”The era of globalisation and neo-liberalism”. Globalisering skulle då, på ett övergripande plan, kunna förstås handla om en global komprimering av tid och rum med tydliga ekonomiska incitament. En ökad rörlighet över nationsgränser av såväl varor, tjänster, idéer, trender som människor som också innebär att transnationella aktörer som UNESCO, OECD, Världsbanken och EU får en allt större betydelse också inom utbildningsområdet.
För svenskt vidkommande utmärks perioden även av att makt flyttas inåt från staten till landets kommuner som år 1991 övertar det formella huvudmannaskapet för skolan. Med ett resultatansvar gentemot staten fick kommunerna ansvar för såväl planering, organisering som finansiering av skolans verksamhet. De kommunala förvaltningarna omorganiserades till självständiga resultatenheter och skolan öppnade, genom friskolereformen år 1992, också upp för att andra aktörer än kommunerna skulle kunna bedriva skolverksamhet finansierad via den statliga skolpengen (Jarl, 2012).
Kommunen som (inter)nationell utbildningsaktör
Utifrån det studerade materialet framstår sista hälften av 1980-talet som något av en vattendelare vad gäller skolans internationalisering. Kommunernas skiftande demografiska förutsättningar medför stora variationer för i vilken utsträckning och på vilka sätt internationella influenser och utbyten realiseras i den kommunala skolpolitiken. För Tierps del fortsätter den generella utbildningsnivån att ligga under riksgenomsnittet även under denna period och friskolereformen innebär inte någon ökad inomkommunal konkurrens. Elever som önskar en utbildning med mer internationell profil söker sig istället till Uppsala som har ett stort utbud av internationellt profilerade gymnasieskolor (Lidegran, 2004).
Trots att Växjö skiljer sig från Tierp genom en lång tradition av gymnasial utbildning och goda akademiska utbildningsmöjligheter så har Växjö i likhet med Tierp länge en svag interkommunal konkurrenssituation med få internationellt profilerade utbildningsalternativ till skillnad från Stockholm som tidigt anammar decentraliseringens och globaliseringens konkurrenslogik.
När Stockholm 2006-2007 arbetar fram ett nytt visionsdokument kallat ”Ett Stockholm i världsklass” handlar det om att göra Stockholm till en världsledande kunskapsregion och skolans del i visionen går under parollen ”En skola i världsklass”. För att kunna följa upp och säkerställa den önskade utvecklingen inom utbildningsområdet införs också ett flertal mätbara indikatorer (Román, 2014) och i dokumentet ”Ett Stockholm i världsklass” framhålls också betydelsen av tidiga och regelbundna kunskapskontroller för att Stockholm ska kunna nå sina högt ställda mål.
Utbyggnad av internationellt profilerade utbildningsprogram
Som ett led i strävan efter internationell excellens inom utbildningsområdet öppnas i Stockholm tidigt upp för utbildningar med internationell profil. Den kommunala försöksverksamhet med engelskspråkig undervisning som påbörjades vid Norra Real läsåret 1973/74 flyttades år 1987 till Kungsholmens gymnasium där den utvecklas till ett IB-program vid skolans internationella sektion. I samband med friskolereformen och Sveriges annalkande inträde i den Europeiska Unionen startas även ett antal skolor och program med särskilda EU-inriktningar i Stockholm där Victor Rydbergs gymnasium och Frans Schartau gymnasium kan nämnas som två prestigefulla exempel. Efterhand ser dock Stockholms politiker ett växande behov av nå ut med kunskap kring EU till en större grupp än bara de som självmant söker sig till de specialiserade utbildningarna och kommunstyrelsen ger i september år 1996 Arbetsmarknads- och Utbildningsnämnden i uppdrag att tillsammans med Tensta gymnasium ta fram ett förslag på ett EU-centrum i Tensta. Ansvaret för frågan övergår år 1997 till stadsledningskontorets internationella avdelning som föreslår att ett sådant centrum ska uppföras på försök under år 1998. Med gymnasiets lärare som grundläggande resurs blir centrats uppgift dels att förstärka Tensta gymnasiums internationella profil och dels att fungera som ett kunskaps- och resurscentrum för olika former av personalutbildningar i till exempel språk, EU-kunskaper, interkulturell kommunikation, EG-rätt, internationell förhandlingsteknik samt hur man söker pengar till olika EU-projekt. I Växjö dröjde det ända till läsåret 1999/2000 innan kommunen fick sin första IB-utbildning vid Katedralskolan.
Konklusioner
Att fullt ut beskriva ett så komplext fenomen som den svenska skolans internationalisering under ett halvt decennium låter sig inte göras inom ramen för denna text. Vad jag försökt göra är att visa på några centrala aspekter av mer generell karaktär samt att utifrån ett kommunalpolitiskt perspektiv ge exempel på hur dessa kommer till uttryck i den officiella dokumentationen av tre kommuners skolpolitik.
Studiens resultat visar hur införandet av engelska som obligatoriskt ämne i skolan tidigt kom att förstås som en del i arbetet mot en mer enhetlig och jämlik skola för alla. Ett statligt initierat reformarbete som Sverige fick stor internationell uppmärksamhet för och där Stockholm kom att bli det svenska skolsystemets ansikte utåt. Men resultatet visar samtidigt att kommunerna skiljer sig kraftigt åt vad gäller såväl tiden för reformernas genomförande som hur de konkretiseras i den kommunala skolpolitiken. Ett resultat som visar att det utifrån ett kommunalpolitiskt perspektiv svårligen går att tala om en enhetlig och jämlik skola ens under 1950- 60-talet, trots nationella strävanden efter ökad jämlikhet och geografisk rättvisa.
Under 1970-talet övergavs folkhemstanken och tron på enhetliga lösningar byttes ut mot krav på ökad decentralisering och demokratisering. Internationella frågor som svält, krig och miljöförstöring blev här en naturlig del av den svenska debatten. Resultatet visar att det är under denna period av genomgripande omstrukturering av den offentliga sektorn som det utbildningspolitiska strålkastarljuset mot Sverige försvagas till förmån för andra länder vars decentralisering av den offentliga sektorn kommit längre.
Av de studerade kommunerna är Stockholm tidigt ute med att bedriva försöksverksamhet med nya språk och engelskspråkiga gymnasieutbildningar vilka banar väg för ett tidigt införande av IB-program. Karakteristiskt för perioden från mitten av 1980-talet och framåt är att skolan nu på ett tydligare sätt placeras in i en internationell kontext med tillväxtekonomiska förtecken, vilket ställer högre krav på de kommunala resurserna. Som ett utslag av detta framstår därför mitten av 1980-talet som något av en vattendelare vad gäller kommunernas internationaliseringsarbete.
Medan internationalisering i Tierp under denna period är att betrakta som en icke-fråga, så uppvisar Stockholm en alltmer offensiv hållning där kommunen, trots omfattande invandring och problem med ökad bostadssegregation, också betonar internationalisering som en konkurrensfördel. Växjö intar, som gammal läroverksstad, något av en mellanposition i relation till Tierp och Stockholm som trots ett omfattande utbildningsutbud har ett betydligt mer nationellt fokus än Stockholm. På grund av kommunalpolitiska meningsskiljaktigheter dröjer det dock ända till läsåret 1999/2000 innan det första IB-programmet etableras där.
Sett till hur kommunerna hanterat och/eller inte hanterat internationaliseringsfrågorna så visar alltså föreliggande studie att den svenska skolan på kommunal nivå uppvisat stora skillnader under hela den studerade perioden, oavsett statligt eller kommunalt huvudmannaskap. Skolans internationalisering har med andra ord aldrig varit helt enhetlig eller jämlik utan under hela den studerade perioden utmärkts av stor variation, en variation som alltså dessutom ökat från mitten av 1980-talet och framåt. Studiens resultat visar därmed på behovet av fler studier av skolans internationalisering utifrån ett kommunalpolitiskt perspektiv för att få en bättre förståelse för hur internationella influenser och utbyten konkretiseras på ibland ganska olika sätt i olika kommuner och skolor.
Andreas Nordin, är filosofie doktor i pedagogik och arbetar som lektor i pedagogik vid Linnéuniversitetet i Växjö. Han bedriver forskning inom områdena utbildningspolitik och utbildningsreformer ur jämförande och historiska perspektiv.
LITTERATUR
Hedenborg, S. & Kvarnström, L. (2013). Det svenska samhället 1720-2010. Böndernas och arbetarnas tid. Lund: Studentlitteratur.
Jarl, M. (2012). Skolan och det kommunala huvudmannaskapet. Malmö: Gleerups.
Larsson, B., Letell, M. & Thörn, H. (Eds.) (2012). Transformations of the Swedish Welfare State: From Social Engineering to Governance? New York: Palgrave McMillan.
Lgr 62 (1962). Läroplan för grundskolan. Utgiven av Kungliga Skolöverstyrelsen, SÖ. Stockholm: Skriftserie 60.
Lgr 80 (1980). Läroplan för grundskolan. Allmän del. Stockholm: Utbildningsförlaget.
Lidegran, I. (2004). Uppsala – en akademiskt dominerad gymnasieskola. Rapporter från Forskningsgruppen för utbildnings- och kultursociologi, nr 34. Uppsala: Uppsala Universitet.
Lpo 94 (1994). 1994 års läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94). Senaste ändring SKOLFS 2003:17.
Lundgren U.P. (1977). Model analysis of pedagogical process. Lund: LiberLäromedel/Gleerups.
Román, H. (2014). Från Folkskoleinspektion till Utbildningsförvaltning. Stockholmsskoladministrativa ledning efter 1958 svensk skola i ett kommunalpolitiskt perspektiv.Stockholm: Utbildningsdepartementet, Stockholms stad.
SOU 1972:92. Fortsatt reformering av lärarutbildningen. Lärarutbildningskommiténs (LUK) betänkande del 1. Stockholm: Utbildningsdepartementet.
SOU 1974:53. Skolans arbetsmiljö: betänkande av Utredningen om skolans inre arbete. Stockholm: Utbildningsdepartementet.
Telhaug, A.O., Mediås, O.A & Aasen, P. (2006). The Nordic Model in Education: Education as part of the political system in the last 50 years. Scandinavian Journal of Educational Research, 50(3), 245-283.
Wahlström, N. (2015). Läroplansteori och didaktik. Malmö: Gleerups.