CAROLINE RUNESDOTTER

Idag har de flesta skolor tillgång till någon form av juridisk expertis. Större kommuner har ofta anställda jurister som får ta sig an frågor som rör skolans verksamhet, som inte rektorer eller skolchefer klarar av. Och förutom dessa finns ofta personer i skoladministrationen med juridik i sin utbildning och med erfarenhet av att hantera rättsliga frågor i skolan, då framförallt uppgifterna att hantera klagomål och anmälningsärenden tenderar att ta alltmer tid och kräva mer resurser. När alltmer av det som ingår i skolverksamheten blir rättsligt reglerat och börjar tolkas i juridiska termer är det ett uttryck för juridifiering och förekomsten av alltmer juridisk expertis är i sin tur ett uttryck för att detta inte längre enbart kan hanteras av de professionella inom skolan. Men den rättsliga regleringen påverkar också hur vi uppfattar det som sker i skolan beroende på om du verkar inom skolan som lärare eller rektor, eller är elev respektive vårdnadshavare.

Juridifiering, eller förrättsligande som det också kallas, betecknar en utvecklingstendens när företeelser, som tidigare inte varit det, blir rättsligt reglerade. Det får till följd att det som då börjar omfattas av lagar också omtalas, tolkas och analyseras utifrån en rättslig terminologi och, viktigast av allt är att det tenderar att tränga ut andra aspekter. När det gäller skolan kan pedagogiska eller didaktiska aspekter på handlingar ge vika för en rättslig tolkning av vad som är lämpligt att göra. I och med en rättslig reglering kan de handlingar som omfattas också bli rättsligt bedömda. En följd av detta är att fler konflikter kan hänskjutas till rätten, eller myndigheter med rättsligt beslutsfattande utanför domstolarna, något som Statens skolinspektion är ett exempel på. Det innebär då en spridning av former för ansvarsutkrävande (Brännström 2009, Blichner & Molander 2008).

Rättsregler utformas och beslutas utifrån en bedömning av rådande förhållanden. Att något blir rättsligt reglerat kan vara ett skydd för en svagare part och bidra till minskad ojämlikhet, men konsekvenserna kan också bli de motsatta. En tendens idag är att frågor flyttas från politiken till domstolar och beslut som tas utifrån rättsregler kan uppfattas som oberoende av politiska konfliktlinjer och avpolitiserade. Domstolarnas ökade inflytande är en utveckling som gör sig gällande i många länder (Brännström, 2009). En anledning till att de fått större makt över beslut som tidigare hörde hemma i politiska instanser, är utvecklingen av transnationella rättsordningar, som EU-rätten är ett exempel på, men även internationell rättsordning som Europakonventionen för mänskliga rättigheter eller Konventionen om barns rättigheter.

Skolreformer banade vägen för en ny skollag

Skolan har sedan sin tillkomst varit reglerad i lag. Det har gällt ålder för skolstart och hur länge det är obligatoriskt att gå i skolan, liksom vem som ska betala kostnader för lärare och lokaler. Även krav på skolornas lokaler, lärares utbildning och myndighetsutövande har varit rättsligt reglerat, liksom läroplanen. Med folkskolans införande 1842 följde lagstiftning som reglerade kommunernas skyldigheter när det gällde att uppföra skolhus och anställa lärare. Innan dess reglerades folkundervisningen i kyrkolagen som föreskrev kyrkans undervisningsskyldighet i bibelkunskap och läsning. När grundskolans infördes 1962 fick vi en ny skollag, som så småningom ersattes med 1985 års skollag. Den kom i sin tur att gälla fram till den nuvarande skollagen som trädde i kraft 1 juli 2011.

Det som banade väg för juridifiering av skolan kan vi söka i 1990-talets skolreformer. Under några få år decentraliserades skolan, mål- och resultatstyrning infördes och en valfrihetsreform genomfördes. En socialdemokratisk regering drev igenom ett beslut som förde över ansvaret till kommunerna att genomföra skolverksamheten utifrån av riksdag och regering beslutade ramar och riktlinjer (SOU 2002:121). Efter riksdagsvalet 1991 fick vi en ny, borgerlig regering, som beslutade om fria skolval, underlättade etablering av fristående skolor och överlät till kommunerna att fördela de medel avsedda för skolan. Valfrihetsreformen bidrog till att antalet skolor i enskild regi ökade kraftigt och de ekonomiska krisåren på 1990-talet gjorde att kommuner kunde använda sig av resurser avsedda för skolorna (SOU 2002:121; SOU 2014:5).

Det var alltså en kombination av beslut och yttre omständigheter som bidrog till att ett förändrat skollandskap växte fram mot slutet av 1990-talet. Kommunernas arbete med utvärderingar och utveckling av de skolor, som de med decentraliseringen blivit huvudmän för, var otillräckligt. Och starkt pådrivande för behovet av en utökad rättslig reglering var de fristående skolornas verksamhet. Det aktualiserade behovet av mer reglering och tillsyn (RRV 2001:24).

Skolinspektioner återinförs

Med kommunalisering och växande antal skolor i enskild regi hade staten avhänt sig kontroll över genomförandet av skolverksamheten. Därmed blev lagstiftningen ett viktigt redskap för styrning. Den då gällande skollagen hade trätt i kraft 1986 och även om lagen ändrades flera gånger för att hålla jämna steg med förändringarna i skolväsendet, framförallt de fristående skolornas expansion och verksamhet var det otillräckligt för att vara ett kraftfullt verktyg i styrningen av skolan. Behovet av en ny skollag var uppenbar och 1999 tillsattes en skollagstiftningskommitté (SOU 2002:121). De svenska elevernas sjunkande resultat i internationella mätningar en bit in på 2000-talet hade blev ett bidragande argument för en rigorös översyn av skollagen och 2010 efter ytterligare bearbetningar kunde beslut tas om den nya skollagen (SFS 2010:800). Det är mot den bakgrunden vi kan förstå den utveckling som innebär att staten genom tillsyn och reglering tar tillbaka en del av den kontroll av skolan som tidigare överlåtits på kommuner och enskilda huvudmän.

Mot slutet av 1990-talet blev det uppenbart att verksamheten i skolorna behövde granskas i större utsträckning än det tillsynsuppdrag Skolverket fått vid sin tillkomst. Det ledde till att skolinspektioner, som förekommit tidigare, återinfördes i Skolverkets regi 2003. Några år senare, 2008, blev Skolinspektionen en egen myndighet och tillfördes ännu mer resurser och personal. Med inrättandet av Skolinspektionen förändrades också inriktningen på verksamheten (Rönnberg, 2012; Hult & Segerholm, 2016). I rekryteringen av nya medarbetare till den expanderande skolinspektionen var målsättningen att en tredjedel skulle ha en pedagogisk bakgrund, en tredjedel utredningsbakgrund och en tredjedel skulle vara jurister. Inspektionerna under Skolverket hade vägt in fler aspekter vid tillsyn, men med den nya myndigheten bedömdes skolans verksamhet i relation till skollagen. De juridiska aspekterna kom därvid att väga tyngst men Skolinspektionen behövde starkare verktyg i sin tillsyn, då inte alltid huvudmännen rättade sig efter de anmärkningar Skolinspektionen gjort (Prop. 2009/10:165). Med den nya skollagen (SFS 2010:800) fick Skolinspektionen en betydligt kraftfullare lagstiftning att luta sig mot, bland annat sanktionsmöjligheter mot skolor som inte följde gällande lag och regelverk, såsom möjlighet till kännbara vitesförelägganden (Novak, 2017 och 2014; Hult & Segerholm 2016 ).

Den nya skollagen

Dagens skollag (SFS2010:800) är mer omfattande än den tidigare, 29 kapitel jämfört med 15 i den förra. Den nya skollagens utformning kan ses som svar på problem som uppmärksammats i skolan. Bland annat har ett kapitel om trygghet och studiero lagts till, liksom ett om åtgärder mot kränkande behandling, elevers rätt till stöd för att nå målen och kapitlet om åtgärder att motverka kränkningar. Det som skiljer nuvarande skollagstiftning från tidigare, är också att inslagen av rättighetslagstiftning förstärkts.

Kapitlet om trygghet och studiero i skolan är ett exempel på hur nya områden blivit rättsligt reglerade. Där föreskrivs steg för steg lärares disciplinära åtgärder gentemot störande elever. Läraren kan i tur och ordning tillgripa utvisning, kvarsittning, tillfällig omplacering, tillfällig placering vid en annan skolenhet, avstängning och omhändertagande av föremål. Dessa åtgärder ska, enligt lagtexten, stå i” rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter” (SFS2010:800 5 kap 6§).

Detta fick Gunnel Colnerud, professor i pedagogik vid Linköpings universitet, att reagera med en artikel i nättidningen Skola och Samhälle (2014). Hon betonade att fostran som en av skolans uppgifter till karaktären är en pedagogisk fråga, men inskriven och reglerad i skollagen blev nu lärarna fråntagna rätten till ett språk som de använde för att ”beskriva, analysera och tolka företeelser i skolans praktik”(Colnerud, 2014). Trots att graderingen av disciplinära åtgärder, som skollagen ger, kan ses som en vägledning för lärarna, blir det till syvende och sist juridikens uppgift att bedöma rimligheten i förhållande till syfte och omständigheter. Just lärares tillämpning av disciplinära åtgärder är något som ofta förekommer i elevers och vårdnadshavares anmälningar om kränkning och i fall som lett vidare till såväl Barn och Elevombudet, som Lärarnas ansvarsnämnd (Skolvärlden, 26 februari 2019).

Ändringarna i lagen har med tiden blivit alltmer frekventa när problem och förändringar i skolan mötts med ny lagstiftning. Det påverkar en viktig aspekt av lagens legitimitet, förutsägbarheten i att kunna veta vad som gäller (Fransson, 2016). Istället har den osäkerhet om vad som gäller eller hur lagen ska tolkas, har öppnat upp för en flora av nya verksamheter kurser i skoljuridik, juridisk rådgivning, specialiserad på skoljuridik och kommunförsäkringar för såväl skadestånd som rättegångskostnader.

Verksamheten i skolan påverkas

När det gäller juridifiering i och av skolan bör vi skilja mellan tendensen att möta problem med legala åtgärder, från det som händer när de som berörs, i detta fall elever och vårdnadshavare, blir medvetna om hur de med stöd av lagen kan hävda sina intressen. Skolinspektionens tillsyn har påverkat skolornas dokumentation och regelefterlevnad. Den dokumentation som skolan kan uppvisas har en avgörande betydelse i Skolinspektionens bedömning av skolor och får följaktligen hög prioritet och i vissa fall lett till åsidosättande av andra uppgifter. Kritik kan leda till konsekvenser som, i graverande fall, att rektor får sluta, men vanligare att såväl rektors makt som ansvar blivit tydligare och drivit på utvecklingsarbete på skolan (Novak, 2013). Genererar Skolinspektionens tillsyn kritik blir den mediala uppmärksamheten besvärande, medan å andra sidan ett positivt utfall gynnar marknadsföringen för skolan Detta ger ytterligare incitament för skolan att fokusera på arbetet med dokumentation (Hult & Lindgren, 2015).

Skolinspektionens verksamhet har inte bara bidragit till en ökad medvetenhet om det rättsliga regelverk som villkorar skolans arbete, det har också bidragit till att elever och vårdnadshavare blivit medvetna om vilka rättigheter de kan hävda gentemot skolan (Hult & Lindgren, 2015). Förutom Skolinspektionens tillsyn har även vårdnadshavare och elever möjlighet att anmäla lärare, skola eller skolhuvudman när de misstänker att regelverket inte efterlevs. Antalet anmälningar har hittills ökat för varje år. De fall som dominerar bland anmälningarna är kränkningar, till övervägande del kränkningar elever emellan. Skolans ska bedriva ett arbete mot kränkningar och är skyldiga att anmäla om någon elev ”anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling” (Skoll. SFS 2010:800 6 kap 10§). Det är upplevelsen av kränkning som är avgörande och det är inte upp till lärarna eller skolan att bedöma. För lärare ger det upphov till osäkerhet kring var gränsen går (Hult & Lindgren, 2016, Skolvärlden, 20190301). En upplevelse av en kränkning ska leda till en incidentrapport och att en utredning initieras av huvudmannen, men var tröskeln för att bedömas som kränkning gå varierar mellan skolor (Runesdotter, 2016).

Det är alltså skolhuvudmannen som är ansvarig för åtgärder mot kränkande behandling, och kan anmälas för att inte ha gjort tillräckligt när elever kränker varandra, eller i de fall de känt sig kränkta av någon i skolans personal. Kränkning är fortfarande den vanligaste kategorin bland anmälningar till Skolinspektionen, tätt följd av anmälningarna som rör elevers rätt till stöd för att uppnå målen. Men förutom anmälningarna i sig, är det även hoten om anmälningar och oron över risken att bli anmäld som påverkar lärares arbete. Eftersom det i första hand är lärarna som får ta emot klagomål eller hot om anmälan, är det något som har förändrat lärares relationer till såväl elever som till vårdnadshavare (Runesdotter, 2016).

Tanken är att elever och vårdnadshavare ska börja med att vända sig till skolan eller skolhuvudmannen med sina klagomål, som då får göra en egen utredning. Först därefter, om ärendet inte fått en tillfredsställande lösning, kan en anmälan skickas in till Skolinspektionen eller direkt till Barn och Elevombudet (BEO) och i de fall ärendet går under diskrimineringslagen till Diskrimineringsombudsmannen (DO). I de fall en anmälan som gått vidare ska skolhuvudmannen skicka in underlag som visar att de uppmärksammat och redogöra för sina åtgärder i det fall anmälan gäller. För lärarnas arbete får det till följd att de behöver bevaka och uppmärksamma elever för att undvika eventuella kränkningar, där elever och kolleger är potentiella offer eller förövare (Bergh & Arnebäck, 2016).

Det har ytterligare drivit på omfattningen av skolornas dokumentation för att visa att de gjort vad lagen och situationen kräver. På vissa skolor förs loggbok över alla tänkbara händelser som skulle kunna leda till anmälan. Vissa skolor har en låg tröskel för vilka incidenter som ska anmälas till skolhuvudman och utredas, medan andra har en mer restriktiv bedömning, men gemensamt är osäkerheten om hur lagen ska tolkas (Skolvärlden, 1 mars 2019). Det har i sin tur bidragit till att många skolor idag ser det som nödvändigt att ha tillgång till juridisk expertis (Runesdotter, 2016).

Anmälningar som möjlighet

Anmälningar eller hot om anmälningar påverkar samtalet mellan skolan och hemmet. Det är lätt att föreställa sig att istället för förtroendefulla relationer, kan misstro och misstänksamhet komma att prägla kontakten mellan hem och skola om uppmärksamheten koncentreras på att bevaka rättigheter och regelefterlevnad. Lagstiftningen och möjligheten att göra en anmälan är tänkt att stärka den svagare parten, eleverna, men vi ska inte underskatta betydelsen av de sammanhang som dagens skolor verkar i. Idag konkurrerar skolor om elever och såväl vårdnadshavare som elever kan uppleva sig som ”kunder” som väljer fritt bland ett utbud av skolor och utbildningar. I en kundrelation präglas relationen till skolan av rättigheter man tillskriver sig som kund, medan skyldigheter och ömsesidighet kan hamna i skymundan. Egenintresset kommer att dominera över förmågan att se till det gemensamma. Och i det konkurrensutsatta skollandskapet är skolorna ofta benägna att hellre gå med på förlikning i samband med att ett ärende hamnat hos Diskrimineringsombudsmannen eller Barn- och Elevombudet, trots att det kan bli avsevärt dyrare, än om fallet tas upp i domstol, då risken finns att skolan får figurera i pressen (Runesdotter, 2016).

Även om tanken är att det ska vara lätt för alla att skicka in en anmälan till Skolinspektionen är förutsättningarna inte lika. Anmälningsförfarandet gynnar dem som har lätt att tolka lagtext och vet hur de i skrift ska åberopa rätt lagrum och argumentera för sin rätt, eller i sina nätverk har tillgång till expertis som kan hjälpa dem med att formulera en anmälan. Skollagen riskerar då att bli ett verktyg för en utbildningsmässigt och socialt redan gynnad grupp, medan det för många andra kan vara svårt att sätta sig in i, förstå lagtexter och se hur de kan vara tillämpbara i just deras fall.

Påverkan på lärarnas arbete

I de fall skolan får en anmälan är oftast lärarna de som ytterst pekas ut. Hur det påverkar lärares arbeta har under senare år uppmärksammats av lärarnas fackliga organisationer. Framförallt i lärarnas fackpress går det att läsa om hur anmälda lärare upplevt sig stå utan stöd från skolledningen (Skolvärlden 2019). Vissa anmälningsärenden når media. Flera fall som rönt uppmärksamhet har rört elever som upplevt sig kränkta av lärares tillrättavisningar. När en fråga hänskjuts till en rättslig instans handlar det om att bestämma om lärarens ingripande var rimligt eller ej. I de fall lärarna kommit till tals har de ofta hävdat att det fått väga den enskilda elevens integritet mot trygghet och studiero för de övriga i klassen. I andra fall har lärare uppgett att de handlat i nödvärn. Det indignerade tonläget i kommentarsfälten i anslutning till artiklarna i fackpressen, visar att det för många lärare finns en stor osäkerhet i hur de ska hantera disciplinära problem i klassrummet.
En enkät som Skolvärlden publicerade (april 2017), visade att var tredje lärare, kände stor oro för att bli anmäld, och ännu fler, 40 procent av lärarkåren upplevde att deras oro för anmälan ökat de senaste två åren. Kanske mest oroväckande resultat av enkäten var att var femte lärare varit med om tillfällen där de tvekat att ingripa i en ordningssituation på skolan, vanligtvis bråk mellan elever av rädsla för att själv råka ut för en anmälan. Enkäten visade också hur föräldrar i högre grad än tidigare lägger sig i lärares undervisning och hotar med anmälan om de inte får gehör för sina krav.

Vad innebär juridifiering för skolan

För några år sedan uppmärksammades att kommuner kunde teckna försäkring mot skadestånd och viten, sedan några kommuner fått betala kännbara skadestånd i fall som rört enskilda elever. Detta går att se som ett icke avsett sätt att hantera skollagstiftningen. På senare år har det i några fall förekommit att skolhuvudmän utnyttjat möjligheten att via rättssystemet försvara lärares intressen. Vid hot och aggressiva påhopp mot lärare, har då brottsbalkens bestämmelse om hot mot tjänsteman tillämpats. Det har också vid några tillfällen gått att framgångsrikt bestrida Barn och Elevombudets skadeståndskrav när frågan behandlats i domstol (Lärarnas tidning 2018 & 2019). Det här är exempel på hur skolhuvudmännens och kommunernas förhållningssätt till den rättsliga regleringen förändras.

I fokus för frågan om juridifiering står ofrånkomligen den rättsliga regleringen av skolan och hur den tillämpas. Skollagen och andra lagar och förordningar, som berör verksamheten i skolan, tillsammans med de rättsutövande instanserna, har ändrat på en maktasymmetri som tidigare rått inom skolan. Det har givit enskilda större möjligheter att hävda sina rättigheter gentemot skolan och bidragit till att ge Skolinspektionen skarpare verktyg för att se till att skolhuvudmän fullgör sina åtaganden. Det är en utveckling som drivits på för att komma till rätta med problem i skolan.

Marknadiseringen och konkurrensen mellan skolor har ytterligare bidragit till att lagstiftningen fått ett starkt genomslag i skolan och har påverkat mellanmänskliga relationer, lärare visavi skolledning och vårdnadshavare visavi skolan. Det har medfört en förskjutning av verksamheten i skolan, där lagar och regelverk tenderat få en överordnad ställning i förhållande till pedagogik och didaktik. Med tanke på skolans samhällsuppdrag blir det en balansgång för rektorer och lärare att hantera. De problem som initialt bidrog till såväl tillkomsten av Skolinspektionen och den nya, mer omfattande, skollagen var avsedda att komma till rätta med, har i vissa fall varit en lösning, men samtidigt givit upphov till nya problem. Med tanke på skolans samhällsuppdrag har det blivit en svår balansgång för rektorer och lärare att hantera när de dagligen hanterar komplexa situationer och måste avväga gruppens behov mot individens.

---

Caroline Runesdotter är lektor vid Institutionen för Pedagogik och Specialpedagogik vid Göteborgs Universitet. Hon undervisar på lärarprogrammet och har under några år drivit projektet Rätt och Fel i skolans värld. Myndighetsutövning och gränsdragning i professioner, finansierat av Vetenskapsrådet och inriktat på hur den rättsliga regleringen hanteras i skolan. Hennes forskningsintressen hör främst hemma inom utbildningshistoria och läroplansteori, och rör i synnerhet frågor om relationen mellan politik och pedagogik och hur samhälleliga hierarkier reproduceras eller utmanas i skolans verksamhet.

---

LITTERATUR:

Bergh, A. & Arneback, E. (2016). Hur villkorar juridifieringen lärarprofessionens arbete med skolans kunskaper och värden? Utbildning & Demokrati, Vol. 25(1), s 11–31.

Brännström, L. (2009). Förrättsligande. En studie av rättens risker och möjligheter med fokus på patientens ställning. Malmö: Bokbox förlag.

Blichner , L.C. & Molander, A. (2008). Mapping juridification. European Law Journal 13 (1), 36–54.

Colnerud, G. (2014). Skolans juridifiering – om styrning av lärarprofessionen. Nättidningen:Skola och Samhälle https://www.skolaochsamhalle.se/?s=juridifiering

Fransson, S. (2016). Juridifieringens konsekvenser på skolans område – en översikt av begrepp och principer. Utbildning & Demokrati, Vol. 25(2), s 33–51.

Hult, A. & Lindgren, J. (2016). Med lagen som rättesnöre – kunskapsformer i lärares arbete mot kränkande behandling. Utbildning & Demokrati, Vol. 25(2), s 73–93.

Hult, A. & Lindgren, J. (2014). Granskningens verkningar – inspektörer om inspektion. Utbildning & Demokrati, Vol. 23(1), s 107–126.

Hult, A. & Segerholm, C. (2016). The process of juridification of School inspection in Sweden. Utbildning & Demokrati, Vol. 25(2), s 95–118.

Novak, J. (2017). Juridification of educational spheres: The case of Sweden. Educational Philosophy and Theory. Vol. 32(5), s 1-11.

Novak, J. (2014). Anpassningarnas för(e)ställning. Om Skolinspektionens tillsyn som en scen för förändring. Utbildning & Demokrati, Vol. 23(1), s 127–143.

Novak, J. (2013). De styrdas röster. Rektorers berättelser om Skolinspektionens regelbundna tillsyn. Härnösand: Mittuniversitetet, Avdelningen för utbildningsvetenskap.

Prop 2009/10:165. Den nya skollagen: för kunskap, valfrihet och trygghet. Stockholm: Utbildningsdepartementet.

RRV 2013:16. Statens tillsyn över skolan. Bidrar den till att förbättra kunskapsresultaten. Stockholm: Riksrevisionen.

RRV 2001:24. Statens styrning av skolan – från målstyrning till uppsökande bidragsförmedling. Riksrevisionen.

Runesdotter, C. (2016). Avregleringens pris? Om juridifieringen av svensk skola ur skolaktörers perspektiv. Utbildning & Demokrati, Vol. 25(2), s 95–118.

Rönnberg, L. (2012). Justifying the need for control. Motives for Swedish national school inspection during two governments. Scandinavian Journal of Educational Research, Vol. 58(4), s 385–399.

SFS 2010:800, Skollagen.

SOU 2014:5. Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. svenska skolan. Betänkande av Utredningen om skolans kommunalisering. Stockholm: Fritzes.

SOU 2002:12. Skollag för kvalitet och likvärdighet.

Tidningsartiklar:
Rektorer måste backa upp lärare som anmäls, Skolvärlden, 5 mars 2019
Allt i skolan är styrt av juridik – men lärare kan inget om det, Skolvärlden 1 mars 2019
Anmälda lärarens ”Carinas” öppna brev: Varför blev jag aldrig hörd? Skolvärlden 26 februari 2019
Lärare lyfte upp elev – domstol frikänner och går emot BEO, Lärarnas tidning, 16 januari 2019
Ny dom stärker lärare mot hotfulla föräldrar, Lärarnas tidning, 5 november 2018
Var femte lärare tvekar att ingripa vid bråk, Skolvärlden, 27 april 2017
Lärare lyfte upp elev – domstol frikänner och går emot BEO, Lärarnas tidning, 16 januari 2019
Ny dom stärker lärare mot hotfulla föräldrar, Lärarnas tidning, 5 november 2018
Allt i skolan är styrt av juridik – men lärare kan inget om det, Skolvärlden 1 mars 2019